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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL. Estructuras organizativas.

Facultades discrecionales.

Derogación expresa e implícita.

El recurso de alzada deducido por un agente contra la resolución que derogó diversos actos administrativos que se oponían a la nueva estructura organizativa debe ser rechazado.

El recurrente, como único fundamento de su recurso alegó la nulidad absoluta del acto atacado por falsedad de causa, pues, según su opinión, los actos administrativos derogados no se encontraban en contradicción con la nueva estructura organizativa.

Además, una estructura organizativa consiste, básicamente, en una distribución de competencias entre diversas unidades, que constituyen la partición lógica del conjunto a través de la desagregación del proceso decisorio, fijando sus Responsabilidades y Acciones y estableciendo relaciones de jerarquía o coordinación entre ellas.

Su elaboración o modificación se encuentra dentro de las facultades con alto grado de discrecionalidad asignadas al órgano competente, que se ejercen según criterios de mérito, oportunidad y conveniencia.

Más allá de las derogaciones expresas que disponga la norma que apruebe una nueva estructura la creación de una nueva unidad organizativa a la que se le asignan in totum las competencias anteriormente asignadas a otra implica la eliminación de ésta, ya que no pueden coexistir dos unidades con las mismas competencias.

Es por ello que por la norma recurrida se derogaron expresa e implícitamente todas aquellas que hayan creado departamentos, coordinaciones, responsables de áreas, asignación de funciones y las designaciones de personal opuestas a la nueva estructura aprobada por el Decreto N.º 2710/12 y por la Resolución de la Superintendencia de Servicios de Salud N.º 2621/12. Dictamen N.º 245/15, 25 de septiembre de 2015. Expte. PTN N.º S04:0007543/15. Ministerio de Salud (Dictámenes 294:377). Expte. PTN N.° S04:0007543/15 N.° original 2321/14 MINISTERIO DE SALUD BUENOS AIRES, 25 SEP 2015. SEÑORA SUBSECRETARIA DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA DEL MINISTERIO DE SALUD: Se solicita la intervención de esta Procuración del Tesoro de la Nación con relación al recurso de alzada deducido por el agente de la Superintendencia de Servicios de Salud (en adelante, S.S.Salud) Julio Esteban Villaverde, contra la Resolución S.S.Salud N.° 3697/13 de ese Organismo que derogó diversos actos administrativos, en especial Resoluciones, Disposiciones y Memorandos, que se oponían a la nueva estructura organizativa creada por el Decreto N.° 2710/12 (B.O. 17-1-13) y a la Resolución N.° 2621/12, que aprobó las aperturas inferiores.

- I - ANTECEDENTES DE LA CUESTIÓN 1. Por el Decreto N.° 2710/12 se aprobó la nueva estructura organizativa de primer nivel operativo de la S.S.Salud, organismo descentralizado actuante en la órbita del Ministerio de Salud, de acuerdo con el Organigrama, Objetivos y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como Anexos I y II, forman parte integrante de dicha norma (v. fs. 191/195). El artículo 8.° de ese decreto dispuso que hasta tanto se concluyera con la reestructuración de las áreas afectadas, se mantendrían vigentes las aperturas estructurales existentes con nivel inferior a las aprobadas, con las acciones y dotaciones entonces vigentes.

Posteriormente, por la Resolución S.S.Salud N.° 2621/13 (B.O. 16-9-13) se aprobaron en ese ámbito las Coordinaciones que se detallan en sus Anexos; particularmente, en la Gerencia de Asuntos Jurídicos, Subgerencia de Asuntos Contenciosos, se creó la Coordinación de Sumarios.

Por la Resolución S.S.Salud N.° 3410/13, se designaron transitoriamente, ad referendum del Poder Ejecutivo Nacional, a diversos agentes, entre ellos, a Carlos Alberto Lobos Oroño como Coordinador de Sumarios (v. fs. 78/80). Finalmente, por la Resolución S.S.Salud N.° 3697/13 se derogaron expresamente diversas Resoluciones, una Disposición y dos Memorandos de esa Superintendencia y … todos aquellos actos que hayan creado departamentos, coordinaciones, responsables de áreas, asignación de funciones y las designaciones de personal por oponerse a la nueva estructura organizativa creadas por el Decreto N° 2710/12 y Resolución N° 2621/12 (fs. 76/77). En el Considerando de la medida se citaron la creación de la nueva estructura y la aprobación de las aperturas inferiores y se expresó Que resulta necesario dejar sin efecto los actos administrativos señalados como así también aquellos actos que se encuentren vigentes que hayan creado departamentos, coordinaciones, responsables y las designaciones de personal por oponerse a la nueva estructura organizativa.

2. Mediante la presentación de fojas 4/18 el doctor Villaverde, que venía desempeñándose como titular del Departamento Sumarios y Sindicatura de la S.S.Salud conforme a sucesivas designaciones -la última por la Resolución S.S.Salud N.° 474/99 (v. fs. 25/30), expresamente derogada por la mencionada Resolución S.S.Salud N.° 3697/13-, dedujo un recurso de reconsideración y de alzada en subsidio contra esta última norma, alegando su nulidad absoluta por falsedad de causa ya que, según su criterio, la oposición a que se hace mérito en el citado Considerando no existe, pues en ningún caso los actos administrativos que menciona en forma explícita, establecen contrariedad alguna para la coexistencia de los departamentos y áreas inferiores ni para la continuidad de sus titulares, en relación con las coordinaciones y niveles superiores.

En tal sentido, sostuvo que el acto impugnado pretende desactivar los Departamentos y caducar los mandatos de sus jefes aduciendo una falsa causa: la oposición de los Departamentos y Jefaturas preexistentes a las aperturas creadas por el Decreto N.° 2710/12 y a la Resolución S.S.Salud N.° 2621/13 y, por añadidura, a la Resolución S.S.Salud N.° 3410/13 de designación de coordinadores.

Finalmente, solicitó que se revoque la Resolución recurrida y que se dejen subsistentes las áreas inferiores a las Coordinaciones y a sus titulares a cargo.

En caso negativo, solicitó que se conceda el recurso de alzada deducido en subsidio.

3. La Gerencia de Asuntos Jurídicos de la Superintendencia de Servicios de Salud se expidió a fojas 87/90, y opinó que los dichos del recurrente reflejan con meridiana claridad sólo su disconformidad con la reestructuración organizativa de la mentada Superintendencia y, fundamentalmente, con la apertura de sus niveles inferiores.

Sostuvo que deviene improcedente y hasta ilegítima la posibilidad de coexistencia de sendas áreas técnicas de idéntica función ejecutiva, provenientes de dos estructuras organizativas diferentes.

Subrayó que la Resolución que impugna el apelante no le produjo ningún menoscabo real y efectivo y que, en cambio, se verifica que se produjeron todos los reencasillamientos respectivos según lo dispuesto por la normativa aplicable, no registrándose a la fecha ningún detrimento salarial.

4. Por la Resolución S.S.Salud N.° 514/14, siguiendo los lineamientos de dicho dictamen, se rechazó el recurso de reconsideración deducido por el agente Villaverde y se dispuso elevar las actuaciones al Ministerio de Salud para la resolución del recurso de alzada interpuesto en subsidio (v. fs. 93/96). 5. A fojas 114/139 el recurrente amplió y mejoró los fundamentos de su impugnación, dividiendo los fundamentos en seis acápites:

a) Nulidad absoluta por falsedad de causa (v. fs. 118);

b) Razones de interés público.

Se suspenda su ejecución (v. fs. 125);

c) Derechos subjetivos afectados (v. fs. 129);

d) Cuerpo de Abogados del Estado (v. fs. 133);

e) Purga de deudas salariales (v. fs. 135) y

f) Aquiescencia política (v. fs. 136). Al desarrollar el acápite

a) el recurrente insistió en la argumentación sobre cuya base fundó el pedido de reconsideración, es decir que la Resolución recurrida que derogó la normativa de creación o reconocimiento de Departamentos, en particular del Departamento Sumarios y Sindicatura hasta entonces a su cargo, así como sus jefaturas, adolece de falsa causa, ya que no existiría la oposición que se cita en el Considerando de la medida.

Ello así, ya que los actos derogados no establecían contrariedad alguna que impidiera la coexistencia de los Departamentos hasta entonces vigentes con las Coordinaciones y niveles superiores contemplados en la nueva estructura.

Por el contrario, dijo, una reestructuración del Área de Sumarios mediante las nuevas Coordinaciones sosteniendo la continuidad del Departamento Sumarios en nada se contrapondría con la Resolución S.S.Salud N.° 2710/12. En el acápite

b) sostuvo que eliminar y desarticular el Departamento Sumarios y su jefatura con fundamento en la inexistente oposición ya aludida, torna a la Resolución recurrida comprometedora del interés público al afectar la potestad disciplinaria-correctiva del Organismo, con perjuicio fiscal eventual, por lo que debería suspenderse de inmediato su ejecución por razones de interés público.

En el acápite

c) el recurrente señaló que pese a desempeñarse a cargo del Área Sumarios por más de veintidós años jamás recibió una remuneración adicional por jefatura, o responsable de área, o a cargo de área, o función ejecutiva, o función crítica, o con personal a cargo, que por decoro no la reclamó hasta el presente pero, hallándose expedito tal crédito remuneratorio, solicitó formalmente su pago en los plazos que requiera su determinación y liquidación, bajo apercibimiento de reclamo judicial.

También solicitó que se concluya el concurso que se encontraría abierto para cubrir el cargo de Asesor Jurídico Calificado de la Gerencia de Asuntos Jurídicos, en el que se habría presentado, y se abra un sumario disciplinario a fin de investigar las conductas del personal responsable de su atraso.

Asimismo, se quejó porque se habría extraviado el expediente en el que tramitaría un reclamo suyo de pago por polifuncionalidad, basado en la superposición de las funciones inherentes a los sumarios internos, originalmente asignadas al Departamento a su cargo, con las relacionadas con los sumarios externos vinculados a obras sociales, que se agregaron con posterioridad.

Puntualizó que en múltiples oportunidades solicitó, infructuosamente, refuerzos de personal, equipamiento informático actualizado y software para su área, así como la modificación de la estructura organizativa de la Superintendencia de Servicios de Salud a fin de que la Oficina de Sumarios no dependa de la Gerencia de Asuntos Jurídicos sino de la Gerencia General o de la máxima instancia del Organismo, pedido del que aún no habría tenido respuesta.

Señaló también la afectación moral que importaría ser apartado sin motivo ni justificación de la Jefatura que venía ejerciendo, y afirmó que todos esos perjuicios personales y para el área de trabajo harían procedente la suspensión y revocación de la Resolución recurrida.

En el acápite

d) dijo que el escrito bajo análisis, más allá de su carácter recursivo, constituye la obligación legal del recurrente, como integrante del Cuerpo de Abogados del Estado, de anoticiar y asesorar a la S.S.Salud y al Ministerio del ramo sobre la irregularidad de los actos recurridos.

En el acápite

e) denunció que los jefes de Departamentos de la S.S.Salud jamás percibieron las remuneraciones adicionales que les corresponderían y que la Resolución recurrida encubriría su verdadera motivación, que sería provocar, con la eliminación de los Departamentos y el paso del tiempo, la prescripción de los respectivos créditos remuneratorios.

En el acápite

f) afirmó que la eliminación de los Departamentos y sus jefaturas en realidad perseguiría suprimir la opinión técnica y apolítica de los funcionarios de carrera, respondiendo a la necesidad que tendría la actual gestión de contar con la aquiescencia política de todos los niveles organizacionales.

6. A fojas 186, la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la S.S.Salud elevó las actuaciones al Ministerio de Salud a fin de que se proceda a la resolución del recurso planteado.

7. En sede ministerial, la Dirección General de Asuntos Jurídicos solicitó que con carácter previo a su dictamen se le informara si a partir de la aplicación de la Resolución atacada las informaciones sumarias y los sumarios son sustanciadas por funcionarios letrados de planta permanente, y que se acompañen los informes que se estimen pertinentes que analicen la alegada oposición entre la nueva estructura organizativa de la S.S.Salud creada por el Decreto N.° 2710/12 y la Resolución N.° 2621/12 y aquella que se deroga por la Resolución en crisis (v. fs. 189). 8. Oportunamente, la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la citada S.S.Salud devolvió las actuaciones e informó que si bien la norma que designó al recurrente Jefe de la ex Unidad Organizativa Departamento Sumarios y Sindicatura fue derogada, ello no implicó su desplazamiento del área, ya que continúa desempeñándose en la unidad Coordinación de Sumarios y las informaciones sumarias y los sumarios deben ser sustanciados por él en su carácter de letrado de planta permanente.

Con relación al segundo punto de la solicitud, esa Gerencia agregó las normas que formalizaron la recentralización de la Administración de Programas Especiales y la nueva organización administrativa de la Superintendencia (v. fs. 219/220). También incorporó actuaciones relacionadas con la queja por defecto de procedimiento que presentó el agente Villaverde, así como de la Resolución S.S.Salud N.° 1290/14 que la rechazó, y la Resolución que oportunamente lo designó a cargo del área sumarios, que fuera derogada por la Resolución S.S.Salud N.° 3697/13 y su similar N.° 3410/13 que designó al doctor Lobos Oroño en la Jefatura de la nueva unidad Coordinación de Sumarios.

9. La Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud consideró que, en atención a la falta de elementos suficientes en autos para establecer si la nueva estructura organizativa cumple con los requisitos que fija el Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por el Decreto N.° 467/99 (B.O. 13-5-99) para la tramitación de informaciones sumarias y sumarios administrativos, era menester remitir las actuaciones a la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas de este Organismo Asesor a fin de que evalúe el cumplimiento, o no, por parte de la Coordinación de Sumarios de la S.S.Salud de lo previsto en el referido Reglamento.

Con dicha información, dijo, esa Dirección General, estaría en condiciones de emitir opinión con relación a la legitimidad de lo previsto en la Resolución atacada (v. fs. 222/225). 10. Esta Casa devolvió las actuaciones a fin de que, previamente a su intervención, el servicio jurídico ministerial, sin perjuicio de recabar los elementos de juicio que considere necesarios, emita su opinión sobre el recurso en trámite (v. fs. 227). 11. A fojas 228/231, la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, luego de reseñar los an- tecedentes, opinó que … el criterio adoptado para establecer la nueva estructura organizativa de la Superintendencia de Servicios de Salud y la apertura de sus niveles inferiores, se encontraba razonablemente justificado conforme la normativa (Decretos N° 1615/96 (B.O. 31-12-96); N° 1198/12 (B.O. 19-7-12) y N° 2710/12 (B.O. 17-1-13) ), resultando proporcionado y conducente para alcanzar el fin propuesto por las Leyes N° 23.660 (B.O. 20-1-89), N° 23.661 (B.O. 20-1-89) y N° 26.682 (B.O. 17-5-11). Asimismo observó … que la Resolución atacada ha sido dictada por autoridad competente, se sustentó en los hechos y antecedentes que le sirvieron de causa y en el derecho aplicable, tienen objeto cierto y se cumplieron los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico, se encuentra suficientemente motivado y cumple con la finalidad perseguida por las normas que facultan al órgano emisor, de lo que resulta considerarlo legítimo.

Sobre la base de esas consideraciones propició … la desestimación de la petición incoada por el SR. Julio Esteban Villaverde, contra la Resolución N° 3698/13–SSSalud. Sin perjuicio de tal conclusión, sugirió dar traslado a la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas de esta Procuración del Tesoro a fin de que señale lo que estime corresponder con relación al cumplimiento o no del Reglamento de Investigaciones Administrativas por parte de la Coordinación de Sumarios de la S.S.Salud. 12. Con tales antecedentes, nuevamente se remitieron las actuaciones a este Organismo Asesor (v. fs. 232). - II – ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN 1. Conforme surge de la reseña que antecede, el doctor Julio Esteban Villaverde, agente de la planta permanente de la S.S.Salud, que venía desempeñándose como titular del Departamento Sumarios y Sindicatura, dedujo un recurso de reconsideración y de alzada en subsidio contra la Resolución S.S.Salud N.° 3697/13 que derogó expresamente diversas Resoluciones, una Disposición y Memorandos de ese organismo y … todos aquellos actos que hayan creado departamentos, coordinaciones, responsables de áreas, asignación de funciones y las designaciones de personal por oponerse a la nueva estructura organizativa creadas por el Decreto N° 2710/12 y Resolución N° 2621/12 (fs. 76/77). Cabe recordar que en el Considerando de la medida se dijo Que resulta necesario dejar sin efecto los actos administrativos señalados como así también aquellos actos que se encuentren vigentes que hayan creado departamentos, coordinaciones, responsables y las designaciones de personal por oponerse a la nueva estructura organizativa.

Como único fundamento de su recurso alegó la nulidad absoluta del acto atacado por falsedad de causa pues, según su opinión, los actos administrativos derogados no se encontraban en contradicción con la nueva estructura organizativa, como se sostuvo.

2.1. Notificado del rechazo del recurso de reconsideración, conforme a los fundamentos reseñados ut supra, el doctor Villaverde amplió los fundamentos del recurso de alzada deducido en subsidio.

2.2. En su presentación, insistió con el argumento basado en la falsa causa del acto recurrido, y agregó que éste, al eliminar el Departamento Sumarios, comprometió el interés público al afectar la potestad disciplinaria-correctiva del Organismo.

En los demás puntos de su extensa presentación no agregó nuevos fundamentos, solo se quejó de no haber recibido ningún suplemento remuneratorio durante el desempeño de la Jefatura del Departamento eliminado, como tampoco los habrían recibido los demás Jefes de Departamento de la Superintendencia; de la injustificada demora en que se encontraría un concurso en el que se habría presentado y del extravío de un expediente en el que habría reclamado un pago por polifuncionalidad.

También se quejó porque, en su momento, no habrían sido atendidos sus pedidos de refuerzo de personal y equipamiento que habría solicitado para el Departamento del que era titular y señaló la afectación moral que le habría producido haber sido desplazado de la función de jefatura que venía ejerciendo.

Finalmente, afirmó que la eliminación de los Departamentos dispuesta por la norma recurrida perseguiría reemplazar la opinión técnica y apolítica de los funcionarios de carrera por otra más política y complaciente.

3. Como se aprecia, más allá de la reiteración de quejas ya formuladas con anterioridad, persiste como único fundamento de la impugnación la presunta falsedad de la causa invocada en los fundamentos de la Resolución atacada, esto es que las normas que por ésta se derogan se opondrían a la nueva estructura organizativa del Organismo.

4. En este sentido, cabe tener presente que una estructura organizativa consiste, básicamente, en una distribución de competencias entre diversas unidades, que constituyen la partición lógica del conjunto a través de la desagregación del proceso decisorio, fijando sus Responsabilidades y Acciones y estableciendo relaciones de jerarquía o coordinación entre ellas.

Su elaboración o modificación se encuentra dentro de las facultades con alto grado de discrecionalidad asignadas al órgano competente, que se ejercen según criterios de mérito, oportunidad y conveniencia (v. en similar sentido Dictámenes 192:145 y 206:148). De otro lado, más allá de las derogaciones expresas que disponga la norma que apruebe una nueva estructura, la creación de una nueva unidad organizativa a la que se le asignan in totum las competencias anteriormente asignadas a otra implica la eliminación de ésta, ya que no pueden coexistir dos unidades con las mismas competencias.

Es por ello que por la norma recurrida se derogaron expresa e implícitamente todas aquellas que hayan creado departamentos, coordinaciones, responsables de áreas, asignación de funciones y las designaciones de personal opuestas a la nueva estructura aprobada por el Decreto N.° 2710/12 y por la Resolución N.° 2621/12. En el caso de autos, al asignarse a la Coordinación de Sumarios como acciones: Sustanciar y dictaminar las actuaciones sumariales que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD inicie u ordene, y las demás complementarias que se enumeran a fojas 202, esa unidad entraría en colisión con el preexistente Departamento Sumarios y Auditoría que tenía asignada la misma competencia.

Tal contradicción obliga a eliminar a este último.

Es así como la causa invocada en el acto atacado es cierta y legítima, lo que lleva a propiciar el rechazo del recurso de alzada deducido por el doctor Villaverde.

5. Por su parte, la cuestión traída a consideración por la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud relacionada con la adecuación, o no, de la nueva estructura de la S.S.Salud con las normas del Reglamento de Investigaciones Administrativas resulta indiferente para el tratamiento del recurso de que tratan estos actuados.

Si a juicio de la autoridad administrativa competente correspondiera su tratamiento, debió haberse tratado en actuaciones independientes, en las que se recaben todos los informes técnicos que sean menester, en especial el de la Jefatura de Gabinete de Ministros, entre cuyas atribuciones se encuentra la de aprobar las estructuras organizativas de la jurisdicción, ministerios y organismos descentralizados que les dependan, correspondientes al primer nivel operativo, y en las que obren las opiniones de los servicios jurídicos intervinientes.

- III - CONCLUSIÓN Por las consideraciones expuestas, esta Casa opina que el recurso de alzada deducido por el agente de la Superintendencia de Servicios de Salud doctor Julio Esteban Villaverde debe ser rechazado, tal como lo propiciaron los servicios jurídicos preopinantes.

DICTAMEN N.° 245 Dra. ANGELINA M. E. ABBONA Procuradora del Tesoro de la Nación

e. 20/01/2016 N° 2545/16 v. 20/01/2016

Personas en esta publicación

Julio Esteban Villaverde

Carlos Alberto Lobos Oroño