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INSTITUTO NACIONAL DEL TEATRO. Director ejecutivo.

Atribuciones.

Contratación directa de una profesional.

Consejo de Dirección.

Funciones y atribuciones.

Director Ejecutivo.

Competencias.

COMPETENCIA. Principio de la especialidad.

Permisión expresa.

Permisión amplia.

LEY. Interpretación.

Teniendo en cuenta que la contratación de una profesional para realizar tareas de consultoría y asesoramiento especializado en los procesos organizativos y logísticos de la convocatoria a concursos para cubrir diversos cargos en el mencionado Instituto puede considerarse dentro de las funciones de gestión administrativa del organismo, previo a la convocatoria a concursos de los cargos del Sistema Nacional de Empleo Público a ser cubiertos bajo el régimen de la Resolución ex SGP N.º 39/2010, cabe concluir que su implementación corresponde al Director Ejecutivo del Instituto Nacional del Teatro.

Eso así, toda vez que si bien dicha función no se encuentra expresamente contemplada en la normativa que le atribuye competencia, no puede prescindirse de la aplicación del denominado principio de especialidad según el cual todo órgano cuenta no sólo con las potestades atribuidas de manera expresa por la ley, sino además con las facultades necesarias para cumplir satisfactoriamente con su cometido.

Las doctrinas más modernas en materia de competencia de los órganos y entes administrativos han abandonado la tesis de la “permisión expresa” (el órgano se encuentra facultado a realizar aquello que le ha sido autorizado), prefiriendo ya sea la “permisión amplia”, en virtud de la cual el órgano se encuentra facultado para emitir aquellos actos que no le estén expresamente prohibidos, sea aquélla que asemeja la competencia a la capacidad de las personas jurídicas a través del denominado “principio de la especialidad” (v. Dictámenes 154:431; 161:265; 230:104). El inciso

i) del artículo 14 de la Ley Nacional del Teatro N.º 24.800 que establece como funciones del Consejo de Dirección administrar y disponer de los fondos previstos en la presente ley, se refiere estrictamente a los recursos que posee el Instituto Nacional del Teatro (establecidos en el artículo 19), los cuales están destinados a solventar las finalidades previstas en el artículo 21 tales como el financiamiento de las actividades teatrales consideradas de interés cultural, el mantenimiento y acrecentamiento del valor edilicio de salas de teatro, el otorgamiento de préstamos y subsidios para entidades que presenten proyectos teatrales, el otorgamiento de beca para la realización de estudios y el otorgamiento de premios a autores de teatro, entre otras, pero no a aquellos actos necesarios para la gestión administrativa del ente, solventados con los recursos previstos en el apartado

a) del artículo 25 de la ley. Las funciones y atribuciones del Instituto Nacional del Teatro pueden dividirse en dos. Por un lado, la aprobación de las políticas estatutarias que se vinculan específicamente con la actividad teatral y responden al objetivo final que se tuvo en miras al crearlo, las cuales surgen de los artículos 14, 21, 22 y 23 de la Ley N.º 24.800. A la par, coexisten otras funciones –algunas de ellas contenidas en el artículo 8.º- que involucran la gestión del organismo y la implementación y puesta en práctica de dichos objetivos institucionales.

De una interpretación armónica de las normas atributivas de competencia puede concluirse que las señaladas en primer lugar fueron encomendadas al Consejo de Dirección, mientras que las segundas, al Director Ejecutivo, lo cual se justifica si tenemos en cuenta su carácter de representante legal del Instituto.

Una correcta interpretación de una disposición legal no puede prescindir de su inserción en el contexto del cuerpo legal que integra y en el de las demás regulaciones referidas al mismo tema. Es principio de hermenéutica jurídica que, en los casos no expresamente contemplados debe preferirse la interpretación que favorece, y no la que dificulta los fines perseguidos por la norma.

Dictamen N.º 177/15, 22 de julio de 2015. Expte. PTN N.º S04:0037974/15. Instituto Nacional del Teatro (Dictámenes 294:131). Expte. PTN N.° S04:0037974/15 N.° original 1278/15 INSTITUTO NACIONAL DEL TEATRO BUENOS AIRES, 22 de julio de 2015. SEÑOR DIRECTOR EJECUTIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DEL TEATRO: Se consulta a esta Procuración del Tesoro de la Nación a raíz de la disparidad de criterios suscitada entre la Asesoría Legal del Instituto Nacional del Teatro (en adelante, el INT) y la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Cultura de la Nación, con relación a quien resulta ser la autoridad competente para aprobar la contratación de una profesional para realizar tareas de consultoría y asesoramiento especializado en los procesos organizativos y logísticos de la convocatoria a concursos para cubrir diversos cargos en el citado ente autárquico.

- I - ANTECEDENTES 1. A fojas 1, el Director Ejecutivo del Instituto Nacional del Teatro solicitó a la Dirección de Administración del INT se gestione la contratación, por la modalidad de locación de obra, de la Licenciada María Laura Abrines durante el período de junio a setiembre para la realización de las tareas arriba reseñadas. Indicó también que dicha solicitud obedecía a la necesidad y urgencia de dar continuidad y celeridad a la instrumentación para la ejecución de las tareas inherentes al proceso de concursos Públicos de Antecedentes y Oposición para cubrir los cargos vacantes y financiados por el citado Instituto, destacando que la profesional propuesta cuenta con la experiencia y los antecedentes laborales necesarios para ello. 2. Se agregaron en autos los siguientes antecedentes de la mencionada profesional: 2.1. Currículum vítae (v. fs. 3/4). 2.2. Declaraciones juradas en las que manifestó no encontrarse alcanzada por las incompatibilidades establecidas en:

a) El artículo 1.° del Régimen sobre Acumulación de Cargos, Funciones, y/o Pasividades aprobado por el Decreto N.° 8566/61 (B.O. 26-9-61) y el artículo 1.° del Decreto N.° 894/01 -B.O. 13-7-01- (v. fs. 5).

b) Los artículos 13 a 16 de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública N.° 25.188 –B.O. 1-11-99- v. artículo 1.° del Decreto N.° 85/02, B.O. 15-1-02 (v. fs. 6/8). 2.3. Fotocopia certificada del Documento Nacional de Identidad (v. fs. 9/10). 2.4. Constancia de Monotributo certificada (v. fs. 11). 2.5. Copia certificada del Certificado de Antecedentes Penales expedido por el Registro Nacional de Reincidencia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (v. fs. 12). 2.6. Copia certificada del título habilitante expedido por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (v. fs. 13). 3. En su primera intervención, la Asesoría Legal del INT destacó que, previo a emitir opinión sobre el fondo del asunto, debían remitirse las actuaciones al Consejo de Dirección de ese Instituto, a efectos de que apruebe la mencionada contratación, habida cuenta que la Ley N.° 24.800 (B.O. 17-4-97), en lo que aquí interesa, dispone que dicho Consejo tiene como función, entre otras, la de Administrar y disponer de los fondos previstos en la presente ley (v. fs. 17). Sin embargo, recordó que el Reglamento interno del Consejo de Dirección aprobado por la Resolución INT N.° 784/2009 prevé que ante situaciones como la expuesta En caso de que surgieran temas urgentes que, a juicio del Director Ejecutivo, no pudiesen aguardar su tratamiento y decisión en la reunión ordinaria siguiente del Consejo de dirección, ni a la convocatoria de una reunión extraordinaria, el Director Ejecutivo, en acuerdo con el Secretario General, adoptará y resolverá las medidas y actos que fuesen menester, obligándose a incorporar en el orden del día de la próxima reunión ordinaria de dicho Consejo, un informe detallado sobre las decisiones adoptadas y sus fundamentos… 4. No obstante ello, y como ya señalamos, por la Resolución INT N.° 569 del 18 de junio de 2015, se procedió a aprobar el contrato de locación suscripto entre el INT y la Licenciada María Laura Abrines.

En el considerando de esa medida el Director Ejecutivo de ese Instituto indicó que no compartía los términos del asesoramiento precedentemente reseñado y que se hallaba investido de las atribuciones legales necesarias para resolver y dictar los actos administrativos que considere necesarios para llevar adelante la gestión administrativa del ese ente (párrafo 9.°). 5. En una nota dirigida a la señora Ministra de Cultura, el Director Ejecutivo del INT, no compartió el precitado asesoramiento, y solicitó la intervención de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio (v. fs. 21/23). Esencialmente, discrepó con aquella opinión legal en virtud de que el Director Ejecutivo es quien, en su carácter de titular y representante legal del ente autárquico y de responsable del Sistema de Administración Financiera de la entidad -artículo 8.°, inciso c); 14, inc.

l) y 16 de la Ley N.° 24.800-, cuenta con las atribuciones legales necesarias para dictar los actos administrativos que estime necesarios para llevar adelante la gestión administrativa del INT, entre las que se encuentra la de aprobar la contratación que se pretende; mientras que, agregó, la citada Ley del Teatro otorga al Consejo de Dirección funciones relacionadas con los fines específicos para los cuales fue sancionada dicha norma, es decir, promover y fomentar la actividad teatral.

6. Llamada a intervenir, la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Cultura consideró que, si bien el Director Ejecutivo del INT es quien ejerce las decisiones del Consejo de Dirección relativas al fomento y promoción de la actividad teatral, en su carácter de titular y representante legal del ente y responsable del Sistema de Administración Financiera de la entidad, cuenta con las atribuciones legales necesarias –entre otras cuestiones- para proceder a la contratación en trámite (v. fs. 24/28). Para así dictaminar tuvo especialmente en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 8.°, 9.°, 14 y 16 de la Ley N.° 24.800 y en los artículos 10 a 14 del Reglamento Interno del Consejo de Dirección del INT aprobado por la Resolución INT N.° 784/2009, destacando que el artículo 8.° de la Ley otorga competencia al INT, entre otras cuestiones, para designar, promover y remover al personal, y la de fijar sus remuneraciones de acuerdo a los procedimientos legales del caso, lo que hace a tarea ejecutiva del organismo, en contraposición a las funciones asignadas al Consejo Directivo, estrictamente ligadas a la promoción y fomento de la actividad teatral.

7. A fojas 36/42 obran tres ejemplares del Contrato de Locación de Obra de la Licenciada María Laura Abrines, debidamente suscriptos por el Director Ejecutivo del ente. 8. En ese estado, se requiere mi opinión atento la existencia de dos dictámenes contradictorios sobre la presente cuestión (v. fs. 43). - II - ANÁLISIS Y OPINIÓN Realizada del modo que antecede la reseña de las constancias de la causa advierto, en primer lugar, que si bien la consulta formulada resulta extemporánea toda vez que el contrato de marras ya ha sido aprobado por la Resolución INT N.° 569 del 18 de junio de 2016 (v. fs. 18/20), en la medida en que ya se han realizado prestaciones y quedan obligaciones pendientes de cumplimiento, pasaré a expedirme sobre el particular a título de colaboración.

Sentado ello, adelanto mi opinión coincidente con la del servicio jurídico permanente del Ministerio de Cultura en el sentido de que el Director Ejecutivo del INT cuenta con facultades suficientes para aprobar la contratación de la que dan cuenta estas actuaciones.

1. En efecto, la Ley N.° 24.800 creó el Instituto Nacional del Teatro como un organismo autárquico que funciona dentro de la jurisdicción del actual Ministerio de Cultura de la Nación (v. art. 7.°). 1.1. El artículo 8.° de esa norma estableció que las atribuciones del INT son las siguientes:

a) Otorgar los beneficios previstos por esta ley a la actividad teatral;

b) Ejercer la representación de la actividad teatral ante organismos y entidades de distintos ámbitos y jurisdicciones;

c) Administrar los recursos específicos asignados para su funcionamiento, y aquellos provenientes de su accionar técnico-cultural y demás actividades vinculadas al cumplimiento de su cometido;

d) Aplicar multas y sanciones que se deriven del ejercicio de su cometido, y promover como agente público las acciones derivadas del cumplimiento de la presente ley;

e) Estar en juicio como actor o demandado, por intermedio de los apoderados que designe al efecto, con relación a los derechos y obligaciones de las que pueda ser titular, pudiendo transigir, comprometer en árbitros, prorrogar jurisdicciones, desistir de apelaciones, y renunciar a las prescripciones adquiridas;

f) Actuar, cuando así le fuere solicitado por el entonces Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, como agente ejecutivo en proyectos y programas internacionales en la materia de su competencia;

g) Designar, promover y remover al personal y fijar sus remuneraciones siguiendo los procedimientos legales normativos del caso;

h) Prestar su asesoramiento a los poderes públicos, nacionales o provinciales, en materia de su especialidad, cuando ello le sea requerido;

i) Elevar ante las autoridades, organismos y entidades de diversas jurisdicciones y ámbitos, las ponencias y sugerencias que estime convenientes en el área de su competencia y jurisdicción.

1.2. A su vez, el artículo 9.° establece que el Instituto estará conducido por un Consejo de Dirección integrado por:

a) Un director ejecutivo designado por el Poder Ejecutivo.

b) Un representante del actual Ministerio de Cultura de la Nación.

c) Un representante del quehacer teatral por cada una de las regiones culturales argentinas, uno de los cuales será elegido por sus pares del consejo de dirección como secretario general del mismo.

d) Cuatro representantes del quehacer teatral, elegidos a nivel nacional sin especificación territorial, que podrá ampliarse hasta seis, cuando las necesidades lo requieran.

1.3. El artículo 14 enumera del siguiente modo las funciones a cargo de ese Consejo: planificar las actividades anuales del INT; impulsar la actividad teatral; elaborar, concentrar, coordinar y coadyuvar en la ejecución de las actividades teatrales de las diversas jurisdicciones y coordinar con ellas la planificación y desarrollo de las actividades teatrales de carácter oficial; fomentar las actividades teatrales a través de la organización de concursos, certámenes, muestras y festivales; otorgar premios, distinciones, estímulos y reconocimientos especiales, adjudicar de bocas de estudio y perfeccionamiento y demás medios; considerar de interés cultural y susceptibles de promoción y apoyo a las salas que se dediquen en forma preferente y con regularidad a la realización de actividades teatrales de interés cultural y fomentar la conservación y la creación de los espacios destinados a la actividad teatral; acrecentar y difundir el conocimiento, enseñanza, práctica e historia del teatro; celebrar convenios y administrar y disponer de los fondos previstos en la presente ley. Fuera de estas funciones de carácter general e institucional, la norma en análisis atribuye al Consejo de Dirección dos funciones específicas.

Una de ellas es aprobar, en todos los casos, los subsidios que se otorguen con recursos del INT (art.

22) y la obligación de remitir anualmente el proyecto de presupuesto del Instituto al Ministerio de Cultura de la Nación (art. 23). 2. De su lado, el artículo 16 de esa norma establece que el Director Ejecutivo del INT ejercerá, en su esfera de competencia, la representación legal del organismo.

En idéntico sentido, el artículo 14 del Reglamento del Consejo de Dirección del INT, aprobado por el Acta N.° 264 del 5 de agosto de 2009 (que tengo a la vista), establece –entre otras- que ese funcionario será el representante legal de la Institución.

3. De lo expuesto hasta ahora, advierto que las funciones y atribuciones del Instituto pueden dividirse en dos. Por un lado, la aprobación de las políticas estatutarias que se vinculan específicamente con la actividad teatral y responden al objetivo final que se tuvo en miras al crearlo, las cuales surgen de los artículos 14, 21, 22 y 23 de la Ley N.° 24.800. A la par, coexisten otras funciones –algunas de ellas contenidas en el artículo 8.° - que involucran la gestión del organismo y la implementación y puesta en práctica de dichos objetivos institucionales.

De una interpretación armónica de las normas atributivas de competencia, puede concluirse que las señaladas en primer lugar fueron encomendadas al Consejo de Dirección, mientras que las segundas, al Director Ejecutivo, lo cual se justifica si tenemos en cuenta su carácter de representante legal del Instituto.

En este contexto, este Organismo Asesor señaló que una correcta interpretación de una disposición legal no puede prescindir de su inserción en el contexto del cuerpo legal que integra y en el de las demás regulaciones referidas al mismo tema (Dictámenes 258:270; 259:168). En similar sentido, en Dictámenes 269:118, también se recordó que es principio de hermenéutica jurídica que, en los casos no expresamente contemplados debe preferirse la interpretación que favorece, y no la que dificulta los fines perseguidos por la norma (v. Fallos 298:180). 4. Ahora bien, en lo atinente concretamente al inciso

i) del señalado artículo 14 de la Ley Nacional del Teatro, que establece como funciones del Consejo de Dirección Administrar y disponer de los fondos previstos en la presente ley, entiendo que ese inciso se refiere estrictamente a los recursos que posee el INT (establecidos en el art. 19), los cuales están destinados a solventar las finalidades previstas en el artículo 21 de esta preceptiva, tales como el financiamiento de las actividades teatrales consideradas de interés cultural, el mantenimiento y acrecentamiento del valor edilicio de salas de teatro, el otorgamiento de préstamos y subsidios para entidades que presenten proyectos teatrales, el otorgamiento de becas para la realización de estudios y el otorgamiento de premios a autores de teatro, entre otras, pero no a aquellos actos necesarios para la gestión administrativa del ente, solventados con los recursos previstos en el apartado

a) del artículo 25 de la Ley. 5. Teniendo en cuenta que el acto del que tratan estas actuaciones puede considerarse dentro de las funciones de gestión administrativa del Organismo, previo a la convocatoria a concursos de los cargos del Sistema Nacional de Empleo Público a ser cubiertos bajo el régimen de la Resolución ex SGP N.° 39/2010, cabe concluir que su implementación corresponde al Director Ejecutivo del INT. Eso así, toda vez que si bien dicha función no se encuentra expresamente contemplada en la normativa que le atribuye competencia, no puede prescindirse de la aplicación del denominado principio de especialidad según el cual todo órgano cuenta no sólo con las potestades atribuidas de manera expresa por la ley, sino además con las facultades necesarias para cumplir satisfactoriamente con su cometido (Dictámenes 289:43). Ese principio ha sido reconocido en varias ocasiones por esta Casa al señalar que: Las doctrinas más modernas en materia de competencia de los órganos y entes administrativos han abandonado la tesis de la “permisión expresa” (el órgano se encuentra facultado a realizar aquello que le ha sido autorizado), prefiriendo ya sea la “permisión amplia”, en virtud de la cual el órgano se encuentra facultado para emitir aquellos actos que no le estén expresamente prohibidos, sea aquélla que asemeja la competencia a la capacidad de las personas jurídicas a través del denominado “principio de la especialidad” (v. Dictámenes 154:431, 161:265) (Dictámenes 230:104). DICTAMEN N.° 177 Dra. ANGELINA M.E. ABBONA Procuradora del Tesoro de la Nación

e. 09/12/2015 N° 168607/15 v. 09/12/2015

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Licenciada María Laura Abrines