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LICITACIÓN PÚBLICA. Sindicatura General de la Nación.

Informe técnico.

Impugnación.

Alcance.

Oferta.

Mejora de precios.

CONTRATACIONES DEL ESTADO. Monto. Escala.

Control del sistema de precios testigos.

Sindicatura General de la Nación.

Competencia.

Valor de Referencia.

Valor Indicativo.

Valor Indicativo de Mercado.

Concepto.

Efectos.

SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN. Informe.

Carácter.

Alcance.

Procuración del Tesoro de la Nación.

Competencia.

Dictamen.

Cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia.

INFORMES TÉCNICOS. Plena fe. PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN. Dictamen.

Cuestión técnica.

Corresponde rechazar el recurso jerárquico directo interpuesto contra la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social que dispuso el llamado a Licitación Pública, tendiente a adquirir alimentos no perecederos para satisfacer las demandas de personas en situación de vulnerabilidad social, toda vez que la impugnación de la recurrente sólo se encuentra dirigida a cuestionar el informe técnico de la Sindicatura General de la Nación.

Por otra parte, al no haberse aportado elementos de juicio que lo desvirtúen, no cabe sino tener por válida la opinión vertida.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26, último párrafo, del Decreto N.° 558/96, las compras y contrataciones cuyos montos superen las escalas que determine la Sindicatura General de la Nación, deberán someterse al control del sistema de precios testigos elaborados por ese organismo.

La Resolución de la Sindicatura General de la Nación –SIGEN- N.° 122/10, en sus artículos 1.° y 7.°, diferencia diversos conceptos:

a) el Precio Testigo, consistente en un valor medio de mercado, en las condiciones propias y específicas de la contratación analizada, a la fecha de apertura de las ofertas económicas;

b) el Valor de Referencia, como un valor único del bien o servicio, obtenido mediante relevamientos de mercado en aquellos casos en los que no resultó factible determinar el Precio Testigo;

c) el Valor Indicativo, establecido como un valor único que se proporciona para la evaluación de las ofertas de una contratación puntual y determinada, en aquellos casos en los que no es técnicamente factible suministrar Precio Testigo ni Valor de Referencia debido a las fluctuaciones o dispersiones de los valores de mercado.

A su vez, en el artículo 7.° se define Valor Indicativo de Mercado, al valor que se elabora mediante un relevamiento de mercado y que no contempla las condiciones específicas de una contratación, tales como volumen de compra, plazo de mantenimiento de la oferta, plazo de entrega, lugar de entrega, plazo de pago, etc. En atención a ello y toda vez que la nota de la Sindicatura General de la Nación expresó que el informe se había realizado de acuerdo a las condiciones previstas en el Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares, no cabe sino concluir que el valor suministrado por dicho organismo se corresponde con la definición de Precio Testigo y no con la del Valor Indicativo de Mercado sostenido por la recurrente.

De acuerdo a las previsiones de la Resolución SIGEN N.° 122/10, cuando la oferta supera los valores informados por encima del 10% debe propulsarse un mecanismo formal de mejora de precios a los efectos de alinear la mejor oferta con los valores de mercado que se informan.

Dicho mecanismo ha sido seguido en la especie con resultado negativo, toda vez que la recurrente se rehusó a mejorar su oferta.

En consecuencia, desde el punto de vista jurídico, ha sido implementado adecuadamente el procedimiento legal establecido para el caso. Si bien, conforme lo dispone el artículo 15 del Anexo I de la Resolución SIGEN N.° 122/10, el informe de la Sindicatura General de la Nación no tiene carácter vinculante para la autoridad competente, ésta ha aconsejado no continuar con la adquisición del producto en cuestión dada la dispersión existente entre el Precio Cotizado y el Precio Testigo, equivalente a un 29,43%. El análisis de este aspecto es ajeno a la competencia de la Procuración del Tesoro de la Nación, toda vez que una decisión de esa naturaleza requiere la ponderación de cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia que exceden su incumbencia estrictamente jurídica.

La ponderación de los temas debe efectuarse conforme a los informes de los especialistas de la materia de que se trata, es decir, que tales informes merecen plena fe mientras no aparezcan elementos de juicio suficientes para destruir su valor, siempre que sean bien fundados, precisos y adecuados al caso (v. Dictámenes 200:116; 263:344). La Procuración del Tesoro de la Nación no entra a considerar los aspectos técnicos de las cuestiones planteadas, por resultar ello ajeno a su competencia.

Su función asesora se encuentra restringida al análisis de las cuestiones de Derecho y su aplicación al caso concreto, quedando libradas las apreciaciones sobre cuestiones técnicas a la autoridad administrativa con competencia en la materia (v. Dictámenes 281:57). Dictamen N.° 185/15, 27 de julio de 2015. Expte. PTN N.° S04:0011775/15. Ministerio de Desarrollo Social (Dictámenes 294:159). Expte. PTN N.° S04:0011775/15 N.° original 24916/14 MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL BUENOS AIRES, 27 de julio de 2015. SEÑOR SUBSECRETARIO TÉCNICO DE LA SECRETARÍA LEGAL Y TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN: Se solicita la intervención de esta Procuración del Tesoro de la Nación con relación al proyecto de decreto (Provisorio N.° 88/15) por el cual se desestima el recurso jerárquico directo interpuesto por la firma Compañía Avícola Sociedad Anónima contra la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N.° 2918 del 6 de noviembre de 2014. - I – ANTECEDENTES DE HECHO 1. A través de la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N.° 1323 del 12 de junio de 2014 se autorizó el llamado a Licitación Pública, enmarcada en los alcances de los artículos 24, 25 y 26 inciso

a) apartado 1.° del Decreto N.° 1023/01 (B.O. 16-8-01), reglamentado por los artículos 15, 34 inciso

c) y 35 del Anexo del Decreto N.° 893/12 (B.O. 14-6-12), tendiente a adquirir alimentos no perecederos, indispensables para satisfacer las demandas de personas en situación de vulnerabilidad social, solicitados por la Subsecretaría de Políticas Alimentarias dependiente de la Secretaría de Economía Social de dicho Ministerio, en el marco del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (v. copia fiel a fs. 44/46). Asimismo, se aprobó el Pliego de Bases y Condiciones Particulares, agregado también en copia fiel a fojas 47/52. 2. El 23 de julio de 2014 se procedió a la apertura de los sobres que contenían las diversas propuestas, entre ellas la correspondiente a la firma Compañía Avícola S.A. (v. fs. 89 y 128/149). En lo que aquí interesa, la mencionada firma circunscribió su oferta al Renglón N.° 1 -por la provisión de 150.000 (ciento cincuenta mil) paquetes de 150 gr. (ciento cincuenta gramos) de huevo entero en polvo deshidratado- cotizando un importe de $ 17,15 (diecisiete pesos con quince centavos) por unidad.

3. La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) a través de la Nota SIGEN N.° 3942/14-SCyMI del 24 de julio de 2014, puso en conocimiento del organismo licitante que el Precio Testigo para el huevo entero en polvo deshidratado asciende a la suma de $ 13,25 (trece pesos con veinticinco centavos) -v. fs. 231/233-. 4. Dada la diferencia existente entre el Precio Testigo y el precio cotizado se le solicitó a la empresa una mejora de precios (v. fs. 248). 5. En respuesta a tal requerimiento, la firma Compañía Avícola S.A. manifestó que su cotización era 7,30% (siete coma treinta por ciento) menor a su equivalente en huevo en cáscara pese a su mayor industrialización, por lo que consideró razonable mantener su oferta (v. fs. 257/258). Destacó, además, que el plazo de pago del producto cotizado contiene costos financieros implícitos que también deben ser considerados.

Finalmente, señaló que el Precio Testigo informado por la SIGEN es un 28,37% (veintiocho coma treinta y siete por ciento) menor al precio vigente en el régimen de precios cuidados.

6. En virtud de que el precio cotizado excedía al Precio Testigo en un 29,43% (veintinueve coma cuarenta y tres por ciento), la Subsecretaría de Políticas Alimentarias de la Secretaría de Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social aconsejó … no continuar con la adquisición del producto huevo entero en polvo deshidratado (fs. 265). 7. Mediante el Dictamen de Evaluación N.° 458/14 se aconsejó declarar fracasado el renglón en cuestión Por no registrarse ofertas valederas dentro del margen de tolerancia del Precio Testigo establecido en la Resolución SIGEN N° 122/2010 y de conformidad con el temperamento propiciado por la SUBSECRETARÍA DE POLÍTICAS ALIMENTARIAS… (fs. 266/267). 8. Dicho dictamen fue impugnado por Compañía Avícola S.A. argumentando que … el Precio Testigo utilizado (…) no representa fielmente un precio de referencia aplicable al producto cotizado (fs. 287/288). A tal fin, sobre la base de diversos informes que acompañó a su presentación, realizó una comparación entre el incremento que ha sufrido el precio del huevo blanco grande puesto en granja, el huevo para consumo y el huevo en polvo cotizado (v. fs. 289/302). Asimismo, señaló que el valor indicativo de mercado definido en el quinto párrafo del artículo 7.° de la Resolución SIGEN N.° 122/10 (B.O. 8-9-10) se elabora mediante un relevamiento de mercado y no contempla las condiciones específicas de una contratación, tales como volumen de compra, plazo de mantenimiento de oferta, plazo de entrega, lugar de entrega, plazo de pago, etcétera, mientras que el precio cotizado sí los contempla, en especial el plazo de pago, dado el componente financiero implícito que conlleva.

9. La Dirección de Asuntos Legales de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Desarrollo Social entendió que correspondía rechazar la impugnación efectuada en atención a lo informado por la SIGEN (v. fs. 308/309). 10. Por medio de la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N.° 2918/14 se rechazó la impugnación efectuada por la firma Compañía Avícola S.A. en base a las argumentaciones expuestas y se declaró fracasado el renglón correspondiente (v. copia fiel a fs. 320/324). 11. Contra la citada Resolución, Compañía Avícola S.A. interpuso un recurso jerárquico directo, adjuntando -a modo de fundamento- la copia de la respuesta a la solicitud de mejora de precio y la del escrito de impugnación al dictamen de evaluación (v. fs. 355/359). 12. La Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Desarrollo Social entendió que correspondía rechazar el mencionado recurso toda vez que no existían elementos de hecho y de Derecho que modificaran el criterio que diera lugar al dictado del acto recurrido (v. fs. 362). 13. Por su parte, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Subsecretaría de Asuntos Legales de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación destacó que la empresa Compañía Avícola S.A. cuestionó la Resolución recurrida omitiendo efectuar una crítica pormenorizada y fundada de dicho acto, como así también una petición concreta respecto del o de los aspectos del acto impugnado que pretendía que fuesen modificados (v. fs. 364/370). Sin perjuicio de ello, en el marco del principio del informalismo a favor del administrado observó que la recurrente se remitió a las dos notas presentadas con antelación, de las cuales se pueden inferir los alcances de su solicitud.

Asimismo, señaló que conforme a las competencias exclusivas y excluyentes que tiene normativamente asignadas la Comisión de Evaluación, le correspondía el análisis no sólo de los requisitos exigidos por la normativa vigente y por los pliegos respectivos y la evaluación de las calidades de los oferentes, sino también –y en forma primordial- juzgar las ofertas y recomendar sobre la resolución a adoptar para concluir el procedimiento.

Recordó que en atención a los precios testigos suministrados por la SIGEN se propulsó sin éxito el mecanismo formal de mejora de precios, por lo cual se rechazó la impugnación al Dictamen de Evaluación y luego se declaró fracasado el Renglón N.° 1 por no registrarse ofertas valederas dentro del margen de tolerancia establecido en la Resolución SIGEN N.° 122/10. Finalmente remarcó que, en esta instancia recursiva, la causante no aportó elementos de juicio -ni amplió los argumentos planteados en autos- que importen una modificación del temperamento adoptado oportunamente a través del acto atacado, el cual por otra parte cumple con la totalidad de los recaudos exigidos para los actos de tal naturaleza, no sólo por estar debidamente motivado y poseer un adecuado sustento en los hechos y el Derecho que le sirvieron de causa, sino porque también previo a su emisión se habían cumplido los procedimientos esenciales y sustanciales inherentes a aquél.

En mérito de lo expuesto, consideró que correspondía el rechazo del recurso jerárquico directo interpuesto por Compañía Avícola S.A. 14. En este estado, se remitieron las actuaciones a este Organismo Asesor, con un proyecto de decreto a través del cual se rechaza el mencionado recurso jerárquico (v. fs. 371/373). - II - ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN 1. A través del artículo 26, último párrafo, del Decreto N.° 558/96 (B.O. 28-5-96) se estableció que Las compras y contrataciones cuyos montos superen las escalas que (…) determine la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN, deberán someterse al control del sistema de precios testigos elaborado por ese organismo.

Por su parte, el artículo 241 del Anexo del Decreto N.° 893/12 dispone que El control a través del sistema de Precios Testigo establecido en la última parte del artículo 26 del Decreto N° 558/1996 será realizado por la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN de la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN y se aplicará en la forma y condiciones que determine el aludido organismo.

A su vez, el artículo 2.° del Anexo I de la Resolución SIGEN N.° 122/10 determinó que … el “Control de Precios Testigo”, se aplicará cuando el monto estimado de la compra o contratación sea igual o superior a la suma de PESOS UN MILLÓN TRESCIENTOS MIL ($ 1.300.000), sin distinción del procedimiento de selección empleado por el contratante.

De ello se colige, en primer lugar, que el proceso de licitación en ciernes se encuentra alcanzado por el referido sistema de Control de Precios Testigos.

2. Ahora bien, la Resolución mencionada, en sus artículos 1.° y 7.°, diferencia diversos conceptos que es prudente recordar en atención a la notoria confusión conceptual incurrida por la recurrente.

Así pues, en la primera de las normas citadas se distinguen:

a) el Precio Testigo, consistente en un valor medio de mercado, en las condiciones propias y específicas de la contratación analizada, a la fecha de apertura de las ofertas económicas;

b) el Valor de Referencia, como un valor único del bien o servicio, obtenido mediante relevamientos de mercado en aquellos casos en los que no resultó factible determinar el Precio Testigo; se proporciona cuando la fuente consultada no representa un elemento consolidado con otros parámetros o cuando algunas de las características o condiciones del objeto no se correspondan estrictamente con las especificaciones requeridas;

c) el Valor Indicativo, establecido como un valor único que se proporciona para la evaluación de las ofertas de una contratación puntual y determinada, en aquellos casos en los que no es técnicamente factible suministrar Precio Testigo ni Valor de Referencia debido a las fluctuaciones o dispersiones de los valores de mercado.

En el artículo 7.°, a su vez, se define Valor Indicativo de Mercado, al valor que se elabora mediante un relevamiento de mercado y que no contempla las condiciones específicas de una contratación, tales como volumen de compra, plazo de mantenimiento de oferta, plazo de entrega, lugar de entrega, plazo de pago, etc. En atención a ello y toda vez que la Nota SIGEN N.° 3942/14-SCyMI expresó que el informe … se ha realizado de acuerdo a las condiciones previstas en el Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares, no cabe sino concluir que el valor suministrado por dicho Organismo se corresponde con la definición de Precio Testigo y no con la del Valor Indicativo de Mercado sostenido por la recurrente.

3. Aclarado ello, corresponde señalar que, de acuerdo a las previsiones del Anexo II, punto I.e. de la referida Resolución N.° 122/10, cuando la oferta supera los valores informados por encima del 10% (diez por ciento) debe propulsarse un mecanismo formal de mejora de precios a los efectos de alinear la mejor oferta con los valores de mercado que se informan.

Dicho mecanismo ha sido seguido en la especie con resultado negativo, toda vez que la oferente Compañía Avícola S.A. se rehusó a mejorar su oferta.

En consecuencia, desde el punto de vista jurídico, opino que ha sido implementado adecuadamente el procedimiento legal establecido para el caso. 4. Si bien, conforme lo dispone el artículo 15 del Anexo I de la norma mencionada, el informe de la SIGEN no tiene carácter vinculante para la autoridad competente, ésta ha aconsejado no continuar con la adquisición del producto en cuestión dada la dispersión existente entre el Precio Cotizado y el Precio Testigo, equivalente a un 29,43% (veintinueve coma cuarenta y tres por ciento). En tal sentido, cabe recordar que el análisis de este aspecto es ajeno a la competencia de esta Casa, toda vez que una decisión de esa naturaleza requiere la ponderación de cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia que exceden su incumbencia estrictamente jurídica (v. Dictámenes 251:652). 5. En lo concerniente a las objeciones que la recurrente efectuó respecto a la exactitud del informe de Precio Testigo efectuado por la SIGEN, esta Procuración del Tesoro ha expresado que la ponderación de los temas debe efectuarse conforme a los informes de los especialistas de la materia de que se trata, es decir, que tales informes merecen plena fe mientras no aparezcan elementos de juicio suficientes para destruir su valor, siempre que sean bien fundados, precisos y adecuados al caso (v. Dictámenes 200:116 y 263:344). Es por ello, que este Organismo Asesor no entra a considerar los aspectos técnicos de las cuestiones planteadas, por resultar ello ajeno a su competencia.

Su función asesora se encuentra restringida al análisis de las cuestiones de Derecho y su aplicación al caso concreto, quedando libradas las apreciaciones sobre cuestiones técnicas a la autoridad administrativa con competencia en la materia (v. Dictámenes 281:57). 6. Consecuentemente, toda vez que la impugnación de la recurrente sólo se encuentra dirigida a cuestionar el informe técnico de la SIGEN y no habiéndose aportado elementos de juicio que lo desvirtúen, no cabe sino tener por válida la opinión vertida.

- III – CONCLUSIÓN En virtud de lo expuesto, considero que corresponde rechazar el recurso jerárquico directo interpuesto por la firma Compañía Avícola S.A. contra la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N.° 2918 del 6 de noviembre de 2014. DICTAMEN N.° 185 Dra. ANGELINA M.E. ABBONA Procuradora del Tesoro de la Nación

e. 09/12/2015 N° 168608/15 v. 09/12/2015