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Sala Primera. Sentencia 95/2002, de 25 de abril de 2002. Recurso de inconstitucionalidad 938/93 y conflicto positivo de competencias 1176/93 (acumulado). Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993 y con el Acuerdo tripartito en materia de formación continua de los trabajadores ocupados, suscrito entre el Gobierno y las organizaciones
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por
don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente,
don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano,
don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla,
don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo
Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don
Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto
García-Calvo y Montiel y don Eugeni Gay Montalvo,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93
y en el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93,
acumulados, promovidos por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña, representado por la Letrada
doña Elsa Puig Muñoz contra, respectivamente, la
Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992,
de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1993 y el Acuerdo tripartito en materia de
formación continua de los trabajadores ocupados, suscrito
en Madrid el 22 de diciembre de 1992 entre el Excmo.
Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el Presidente
de la Confederación Española de Organizaciones
Empresariales, el Presidente de la Confederación Española de
la Pequeña y Mediana Empresa, el Secretario General
de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y
el Secretario de la Unión General de Trabajadores. Ha
comparecido y formulado alegaciones el Abogado del
Estado en la representación que legalmente ostenta. Ha
sido Ponente el Magistrado don Pablo García Manzano,
quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con
el núm. 938/93 el día 29 de marzo de 1993, el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña promueve
recurso de inconstitucionalidad frente a la Disposición
adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de 29 de
diciembre.
2. Los términos del recurso de inconstitucionalidad,
según el escrito de interposición, son resumidamente
los siguientes:
a) El 16 de diciembre de 1992, las asociaciones
empresariales Confederación Española de
Organizaciones Empresariales (CEOE) y Confederación Española de
la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) y los
sindicatos Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones
Obreras (CC OO) suscribieron el "Acuerdo Nacional de
Formación Continua". Este Acuerdo, que constituye un
instrumento para la mejora de las acciones formativas
de los trabajadores que desarrollen las empresas, se
suscribió con base en el art. 83.3 del Estatuto de los
Trabajadores, que se inscribe en su Título II, relativo a los
convenios colectivos.
El Acuerdo nacional de formación continua contiene
un conjunto de criterios que han de regir las acciones
de formación profesional, como son las clases de planes
de formación, los permisos individuales, órganos de
seguimiento y control, e incompatibilidades de
financiación, entre otros, siendo de aplicación "en la totalidad
del territorio nacional".
La Letrada de la Generalidad de Cataluña destaca
la importancia del capítulo VI del Acuerdo, dedicado a
los órganos de seguimiento y control, y las Disposiciones
transitoria y final, relativas a la financiación y ejecución
del mismo.
Así, en cuanto a los órganos de seguimiento y control,
prevé la creación de la denominada Comisión Mixta
Esta
tal de Formación Continua, integrada por ocho
representantes de las organizaciones sindicales y otros ocho
de las asociaciones empresariales firmantes del Acuerdo.
A dicha Comisión le corresponde "administrar y distribuir
los fondos disponibles para la financiación de las
acciones de formación continua".
En cuanto a las Disposiciones transitoria y final,
prevén, respectivamente, que su aplicación se supedita a
la existencia de disponibilidades presupuestarias y que
las organizaciones firmantes solicitarán del Gobierno la
adopción de medidas "que posibiliten la financiación y
ejecución" del Acuerdo.
Días después de la adopción del mencionado
Acuerdo, se suscribió entre las mismas organizaciones
empresariales y sindicales y el Gobierno del Estado,
representado por el Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad
Social, el "Acuerdo Tripartito en materia de Formación
Continua de los trabajadores ocupados". Este último
acuerdo, según la Letrada autonómica, no conlleva sólo
efectos entre las partes firmantes, sino que los mismos
trascienden el ámbito contractual e inciden en las
competencias de la Generalidad de Cataluña, vulnerándolas.
El Acuerdo tripartito se refiere, en su punto primero,
a la financiación del Acuerdo nacional de formación
continua:
"Primero.-1. El Gobierno y las organizaciones
empresariales y sindicales firmantes convienen que a
partir del 1 de enero de 1993, de la vigente cuota de
Formación Profesional (0,70 por ciento sobre la base
de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales)
se afectará un 0,60 por ciento a la formación de los
desempleados y un 0,10 por ciento a la financiación
directa de acciones formativas de los trabajadores
asalariados ... que se desarrollen conforme a lo establecido
en el Acuerdo Nacional sobre formación continua ...".
Ello supone, para la Letrada de la Generalidad de
Cataluña, que el Acuerdo tripartito separa del tronco
común de la formación profesional ocupacional las
acciones formativas de los trabajadores asalariados, dotando
a esta última de una financiación autónoma Además,
el Acuerdo tripartito establece un sistema de financiación
que incrementará progresivamente el porcentaje
destinado a la "formación continua" en detrimento de la
correspondiente a los desempleados. Incluso se prevé,
por último, que cualquier incremento en la cotización
de la cuota en concepto de formación profesional deberá
destinarse, exclusivamente, a la financiación de las
acciones previstas en el Acuerdo.
En cuanto a la organización y gestión del Acuerdo
nacional, el Acuerdo tripartito determina en su punto
tercero que corresponde a los interlocutores sociales,
a través de los correspondientes entes de composición
paritaria de empresarios y trabajadores que deberían
constituirse.
Todo expuesto se traduce en lo regulado por la
Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992,
objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, que
dispone lo siguiente:
"De la cotización a Formación Profesional a que se
refiere el art. 98, ocho, 2.3, de esta ley, la cuantía que
resulte de aplicar a la base de dicha contingencia un 0,1
por ciento se afectará a la financiación de acciones
formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación
Continua.
El importe de la citada cantidad, que figura en el
presupuesto del Instituto Nacional de Empleo, se pondrá
a disposición del Ente Paritario de ámbito estatal de las
representaciones sindicales y empresariales, dotado de
personalidad jurídica, que las partes firmantes del
Acuerdo designen."
Centrado el objeto del recurso, la representación
autonómica aduce que son dos los motivos que determinan
la impugnación. En primer lugar, la vulneración de
determinadas competencias de la Generalidad de Cataluña.
En segundo lugar, la infracción de otros preceptos
constitucionales relativos a los derechos de asociación y
sindicación, en concreto, los arts. 7, 22 y 28 de la
Constitución.
b) A continuación, la Letrada autonómica examina
la primera perspectiva del recurso, la relativa al orden
de competencias, analizando la Disposición adicional
recurrida con el fin de determinar la materia en que
la misma debe incardinarse.
Partiendo de que su objeto es la financiación de un
Acuerdo sobre la "formación profesional continua" de
los trabajadores, manifiesta que en la "formación
profesional" se han distinguido dos ámbitos: la "formación
profesional reglada", que se imparte a los escolares en
los centros educativos, y la "formación profesional
ocupacional", dirigida a la población activa. Dentro de esta
última, a su vez, puede distinguirse entre la destinada
a la población desocupada y la que se destina a los
trabajadores en activo (asalariados). Esta última
constituye la llamada "formación profesional continua".
El recurso se circunscribe únicamente a la gestión
de las acciones de "formación profesional continua".
Dichas acciones consisten, sustancialmente, en la
realización cursos formativos con el fin de facilitar la
adaptación de los trabajadores activos a los cambios
ocupacionales derivados de la implantación de las nuevas
tecnologías, cursos que se imparten en las propias
empresas o en centros formativos colaboradores.
Considera la representación procesal autonómica que
la formación profesional, cualquiera que sea su
clasificación, se encuadra en la materia de "enseñanza". Así
se deriva del art. 30.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 14
de diciembre, de ordenación general del sistema
educativo (LOGSE), que dispone que "la formación
profesional ... incluye también aquellas acciones que, dirigidas
a la formación continua en las empresas y a la inserción
y reinserción laboral de los trabajadores, se desarrollen
en la formación profesional ocupacional, que se regulará
por su normativa específica".
En suma, aunque la formación profesional
ocupacional haya sido tradicionalmente gestionada por la
Administración laboral, es una actividad formativa y, como
tal, se inscribe en la materia de "educación".
Así lo reconoce el Real Decreto 1618/1990, de 14
de diciembre, por el que se regula el Plan nacional de
formación e inserción profesional (Plan FIP), que declara
en su preámbulo que constituye un desarrollo de la
LOGSE "en lo relativo a la formación profesional
ocupacional", lo que se confirma expresamente en su art. 1.
Pues bien, en materia de educación, el art. 15 EAC
atribuye a la Generalidad la competencia plena para la
regulación de la enseñanza en toda su extensión, niveles
y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito
de sus competencias, sin perjuicio de lo establecido en
el art. 27 CE y leyes orgánicas que, conforme al art.
81.1 CE, lo desarrollen, de las facultades que atribuye
al Estado el art. 149.1.30 CE y de la alta inspección
necesaria para su cumplimiento y garantía.
Descarta la Letrada de la Generalidad que la
Disposición adicional recurrida se encuadre en la materia
"laboral", pues, aunque los destinatarios de la formación
profesional sean los trabajadores, su finalidad es
puramente formativa. Sin embargo, afirma que aunque se
considerara que el encuadramiento competencial
per
tinente fuera el relativo a la material "laboral", se habría
producido en todo caso la invasión competencial
denunciada, puesto que el art. 11.2 EAC atribuye a la
Generalidad de Cataluña la competencia sobre la ejecución
de la legislación del Estado en materia laboral. En esta
materia las únicas competencias estatales son las
relativas a la alta inspección, correspondiendo a la
Generalidad todas las demás.
También rechaza que la Disposición impugnada
pueda incardinarse en el ámbito del art. 149.1.13 CE, pues
aunque las acciones formativas de los trabajadores
puedan tener su reflejo en la productividad y competitividad
de las empresas, no es esa su finalidad inmediata, por
lo que se alteraría el alcance de dicho título competencial
si se sostuviera tal encuadramiento. En este sentido, el
Tribunal Constitucional ha declarado que el ámbito del
art. 149.1.13 CE no puede extenderse incluyendo en
él cualquier medida de naturaleza económica si no posee
una incidencia directa y significativa al respecto (SSTC
125/1984 y 76/1991). En todo caso, teniendo en
cuenta que según la doctrina constitucional el título más
específico debe prevalecer sobre el más genérico, el título
"enseñanza" o "educación" ha de hacerlo sobre el de
"ordenación de la actividad económica". Pero incluso
en la perspectiva de que se considerara que procede
la incardinación de las medidas recurridas en el art.
149.1.13 CE, puesto que la reivindicación autonómica
se limita al ámbito de la ejecución, no puede perderse
de vista que dicho ámbito también le corresponde a
la Generalidad de Cataluña, según el art. 12.1.1 EAC.
Así, pues, desde todos los títulos competenciales
aludidos le corresponde a la Generalidad la gestión de las
medidas de formación profesional ocupacional que se
desarrollen en el ámbito territorial de Cataluña Así se
constata en el Real Decreto 1577/1991, de 18 de
octubre, de traspasos en esta materia, en el que se mencionan
expresamente los arts. 12.1.1, 11.2 y 15 EAC como
normas en las que se fundamentan dichos traspasos,
correspondiendo a la Generalidad, como consecuencia
de ello, "la ejecución del Plan Nacional de Formación
e Inserción Profesional o norma que le sustituya", lo
que se extiende a la "programación, organización,
gestión, control administrativo e inspección técnica de las
acciones formativas de acuerdo con el Plan" (apartado B
del Anexo del Real Decreto 1577/1991).
En suma, la Disposición recurrida sustrae a la
Generalidad la gestión de las acciones de formación
profesional de su competencia, entregándosela a los agentes
sociales, y, al disminuir la cuota de formación profesional
que las financiaba, se le disminuyen también a la
Generalidad los recursos con los que se dotaban dichas
acciones. De este modo, el Estado altera los mecanismos
con arreglo a los cuales se venían gestionando las
acciones de formación profesional ocupacional, en cuya virtud
de Estado recaudaba la cuota de formación profesional
correspondiente a los trabajadores y empresarios de todo
el territorio nacional y la ponía a disposición de las
Comunidades Autónomas mediante criterios objetivos de
reparto. Así se hizo en 1992, año en que el Gobierno
aprobó, en su reunión del día 5 de junio, "los criterios
que servirán de base para determinar la asignación a
la Comunidad Autónoma de Cataluña de los créditos ...
correspondientes a las subvenciones para Formación
Profesional Ocupacional, que, como consecuencia del
traspaso de servicios, ha de gestionar dicha Comunidad".
Este sistema ha sido alterado, atribuyendo a los agentes
sociales la gestión de las ayudas, a través del ente
paritario estatal, de un lado, y, de otro, recuperando para
el Estado las funciones de tutela y control financiero,
pues el punto tercero del Acuerdo tripartito establece
como una de las funciones del ente paritario la de "poner
a disposición de la Intervención General del Estado la
liquidación de los gastos efectuados con cargo a la
subvención recibida para el correspondiente control
financiero", vulnerando así la competencia autonómica para
realizar dicho control.
En conclusión, según la Letrada autonómica no se
cuestiona que el Estado elija los objetivos de su política
económica y elabore libremente los presupuestos,
destinando más o menos recursos a las acciones que
considere prioritarias, ampliando o reduciendo las
cantidades destinadas a la formación profesional. Admitido lo
anterior, lo que el Estado no puede realizar es la
modificación de la titularidad de la gestión de unos recursos
cuyo destino o finalidad no ha variado, desposeyendo
a la Generalidad de Cataluña de sus competencias de
gestión.
c) Desde otra perspectiva, la Letrada de la
Generalidad de Cataluña aduce que la Disposición adicional
vigesimotercera de la Ley 39/1992 vulnera los arts. 7,
22 y 28 CE y es manifiestamente contraria al pluralismo
consagrado en el art. 1 del propio texto constitucional.
En tal sentido, alega que, de acuerdo con la doctrina
constitucional, el derecho de libertad sindical lleva
implícito la igualdad de trato entre los sindicatos (SSTC
53/1982, 7/1990 y 32/1990), de modo que las
diferencias entre los mismos han de responder a criterios
de "objetividad, adecuación, razonabilidad y
proporcionalidad" (STC 7/1990, FJ 2), habiendo declarado la STC
20/1985 que el criterio de representatividad contenido
en la Disposición adicional sexta del Estatuto de los
Trabajadores resultaba inconstitucional en su aplicación al
otorgamiento de subvenciones relativas a la promoción
de los intereses sociales de los trabajadores. La doctrina
posterior, singularmente, la STC 59/1992, ha
confirmado también la inconstitucionalidad de discriminaciones
arbitrarias entre organizaciones sindicales.
Pues bien, la Disposición adicional recurrida, en la
medida que asume el contenido del Acuerdo nacional
y del Acuerdo tripartito, que privilegian a UGT y CC OO,
excluyendo a las restantes organizaciones sindicales,
vulnera los principios constitucionales antes citados.
Lo propio ocurre también respecto a las
organizaciones empresariales CEOE y CEPYME, pues la STC
75/1992 contiene acerca de ellas similares criterios que
los expuestos sobre de los sindicatos.
Por todo ello, la Letrada autonómica argumenta que
una gestión descentralizada de los recursos financieros
hubiera permitido la realización de convenios a nivel
autonómico con sindicatos y organizaciones
empresariales representativas de dicho ámbito territorial.
Por último, se aduce también la vulneración del art.
31.2 CE, ya que el sistema de reparto de los recursos
públicos que se ha efectuado marginando a otros
sindicatos y organizaciones empresariales no respeta el
principio de asignación equitativa que proclama la
Constitución.
Termina su escrito la representación autonómica
solicitando que en su momento se dicte Sentencia
declarando la inconstitucionalidad de la Disposición recurrida
y que el Estado proceda a la territorialización de los
recursos correspondientes a la cuota por formación
profesional, poniendo a la disposición de la Generalidad de
Cataluña la cantidad que le corresponda, a fin de que
la gestione en la forma legalmente procedente.
3. El recurso de inconstitucionalidad fue admitido
a trámite mediante providencia de la Sección Tercera
de 20 de abril de 1993, dando traslado de la demanda
y documentos presentados al Gobierno de la Nación,
al Congreso de los Diputados y al Senado para que en
el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso
y formular las alegaciones que estimaren convenientes.
El Presidente del Senado, mediante escrito registrado
el día 30 de abril de 1993, manifiesta que dicha Cámara
se persona en el procedimiento, si bien no formuló
alegaciones.
El Abogado del Estado solicitó, en su escrito de 12
de mayo de 1993, una prórroga en el plazo para formular
alegaciones, la cual le fue concedida mediante
providencia de 13 de mayo, ampliándose dicho plazo en ocho
días.
El Presidente del Congreso de los Diputados
comunicó al Tribunal el día 25 de junio de 1993 que no
se personaría en el procedimiento ni formularía
alegaciones, ofreciendo su colaboración.
4. Con fecha 25 de mayo de 1993, el Abogado
del Estado se opone a la demanda, en los términos que
se sintetizan a continuación:
a) El Abogado del Estado comienza su exposición
recordando los términos en que se plantea el recurso
de inconstitucionalidad por parte de la Generalidad de
Cataluña. Según ésta, la Disposición adicional recurrida
sustrae de su competencia la gestión de las acciones
de la "formación profesional continua", ciñéndose la
reivindicación competencial del recurso exclusivamente a
la gestión de dichas acciones, que fueron asumidas por
la Generalidad de Cataluña mediante el Real Decreto
1577/1991, de 18 de octubre. En suma, la Disposición
adicional recurrida intentaría modificar de modo
unilateral el contenido de dicho Real Decreto de traspasos,
operando una redistribución competencial en cuanto que
las competencias de la Generalidad en materia de
formación profesional ocupacional quedan limitadas a la
formación de los desempleados, impidiéndose la gestión
autonómica de las acciones a favor de la población
ocupada.
En la demanda se sostiene también que las acciones
de la formación profesional, cualquiera que sea su
clasificación, se encuadran en la materia educación, por lo
que la Disposición recurrida habría vulnerado las
competencias de la Generalidad en dicha materia (art. 15 EAC).
Sin embargo, en opinión del Abogado del Estado,
este planteamiento no se ajusta a la naturaleza de las
acciones previstas en el Acuerdo nacional de formación
continua.
b) En cuanto al encuadramiento competencial, el
Abogado del Estado alega que la demanda no tiene en
cuenta las diferencias existentes entre la "formación
profesional reglada" y la "formación profesional continua",
objeto esta última del Acuerdo nacional de este nombre.
La "formación profesional reglada" se inscribe en la
materia "educación", pues comprende "el conjunto de
enseñanzas que, dentro del sistema educativo y
reguladas en esta Ley, capaciten para el desempeño
cualificado de las distintas profesiones" (art. 30.1 LOGSE).
En este sentido, el Real Decreto 2809/1980, de 3 de
octubre, de traspaso de servicios del Estado a la
Generalidad de Cataluña en materia de enseñanza afectó a
los centros docentes donde se imparte este tipo de
formación profesional, los cuales fueron regulados por la
Ley Orgánica 5/1980, de 19 de julio, del estatuto de
centros escolares.
Sin embargo, la "formación profesional continua" no
está incluida en el sistema educativo y, por esta razón,
"se regulará por su normativa específica" (art. 30 LOGSE).
El traspaso de funciones y servicios en materia de
"formación profesional ocupacional" no se efectuó en el
Real Decreto 2809/1980, sino mediante Real Decreto
1577/1991, de 18 de octubre.
Estas diferencias son relevantes, pues la "formación
profesional reglada", al inscribirse en el sistema
educativo, es conducente a títulos con validez académica
y profesional en todo el territorio nacional" (art. 1 del
Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo), distinguiéndose
entre formación profesional de base y formación
profesional específica, la primera, de carácter más general,
incluida en la educación secundaria obligatoria y en el
bachillerato, y la segunda, más especializada, que
culmina la preparación para el ejercicio profesional y que
conduce a la obtención de títulos profesionales (art. 2
de dicho Real Decreto).
Por el contrario, la "formación profesional
ocupacional" está excluida del sistema educativo español, no
persigue los fines del art. 1 LOGSE, sino que es un
instrumento de fomento del empleo, que responde a los
objetivos de la política de empleo, según se definen en
el art. 1 de la Ley 51/1980, de 8 de octubre, básica
de empleo (LBE), cuyo desarrollo recoge su art. 14.
La vinculación existente entre la "formación
profesional permanente o continua" (de trabajadores
ocupados) y la lucha contra el desempleo se constata en el
art. G 127 del Tratado de la Unión Europea, hecho en
Maastricht el 7 de febrero de 1992, que se refiere a
la misma como instrumento de inserción y reinserción
profesional en el mercado laboral, norma que sintetiza
una larga tradición comunitaria, contenida por ejemplo,
en la Resolución del Consejo de las Comunidades
Europeas sobre formación profesional permanente,
aprobada en el Consejo de Ministros de Trabajo y Asuntos
Sociales del día 5 de abril de 1989.
A esta misma finalidad tiende el Acuerdo nacional
sobre formación continua, pues, según su exposición
de motivos, se endereza a evitar los riesgos que corren
los trabajadores ocupados de "perder sus actuales
ocupaciones debido a los cambios que operan en el mundo
laboral". Y lo propio ocurre con el Acuerdo tripartito,
que pretende disminuir el riesgo de paro de dichos
trabajadores.
De cuanto ha expuesto deduce el Abogado del Estado
que las medidas impugnadas no pueden incardinarse
en la materia "educación" (arts. 149.1.30 CE y 15 EAC),
sino que constituyen medidas de política de "empleo",
ya que aquéllas consisten en la afectación de un
porcentaje de la cotización a formación profesional a la
financiación de acciones formativas acogidas al
"Acuerdo Nacional sobre Formación Continua", ordenando que
el importe correspondiente, que figura en el presupuesto
del Instituto Nacional de Empleo, se ponga a disposición
del ente paritario de ámbito estatal de las
representaciones sindicales y empresariales.
Ello es conforme con la doctrina constitucional sobre
la soberanía financiera del Estado, que puede asignar
fondos a cualquier finalidad lícita (STC 13/1992, FJ 7).
Puesto que el art. 11.2 EAC dispone que "quedan
reservadas al Estado todas las competencias en materia de ...
fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio
de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas
materias", ello implica la existencia de "una competencia
ejecutiva del Estado en relación con la política de
empleo" (STC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 5),
competencia que se recoge en el art. 3 LBE. Por tanto,
la norma recurrida se limita a configurar un fondo
nacional de empleo para financiar acciones formativas
acogidas al Acuerdo nacional sobre formación continua, lo
que, como se ha visto no vulnera las competencias de
la Generalidad.
Frente a ello no puede oponerse que la Generalidad
habría asumido la competencia controvertida por el Real
Decreto 1577/1991, de 18 de octubre, que traspasa
funciones y servicios en materia de gestión de la
formación profesional y que se habría modificado
unilateralmente, puesto que los Reales Decretos de traspasos
no atribuyen ni reconocen competencias (SSTC
102/1985, de 4 de octubre, FJ 2; y 220/1992, de 11
de diciembre, FJ 16), debiendo estarse a lo que
dispongan la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
c) Existe una segunda línea argumental que, con
carácter subsidiario, patentiza la adecuación al orden
constitucional de competencias de la Disposición
recurrida, ya que ésta también encuentra apoyo en la
competencia estatal sobre "ordenación general de la
economía" (art. 149.1.13 CE).
Acerca de esta competencia, la doctrina
constitucional ha considerado que desborda el concepto formal
de planificación general de la actividad económica y que
se proyecta sobre cada uno de los sectores y subsectores
de la economía (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 14;
29/1986, FJ 4; y 95/1986, de 10 de julio), pudiendo
incluir diversos aspectos, básicos o no, que sólo pueden
ser considerados como unidad (STC 179/1985, de 19
de diciembre, FJ 1).
La directa conexión existente entre las acciones
formativas previstas en el Acuerdo nacional sobre
formación continua y una política de estabilidad económica
"orientada al pleno empleo" (art. 40.1 CE) se expresa
con claridad en la Exposición de Motivos del Acuerdo,
lo que manifiesta que las medidas litigiosas responden
a la expresada competencia estatal, siendo las mismas
imprescindibles para garantizar la plena efectividad de
la política de empleo y para garantizar las misas
posibilidades de disfrute a los potenciales destinatarios en
el conjunto del territorio nacional (SSTC 95/1986,
152/1988, 201/1988 y 13/1992).
d) En cuanto a la presunta lesión de los principios
constitucionales de igualdad, libertad sindical, libertad
de asociación y pluralismo, imputable a la Disposición
adicional vigesimotercera recurrida, como consecuencia
de que los fondos de las acciones se pongan a
disposición de las organizaciones firmantes del Acuerdo,
impidiendo la participación de otros sujetos, el Abogado del
Estado considera que se trata de una invocación
inconsistente, puesto que no tiene en cuenta la doctrina de
la STC 39/1986, según la cual este tipo de órganos
no contrarían la libertad sindical, pues son instrumentos
de concertación social que constituyen simple ejecución
del Acuerdo nacional y que han de sujetarse tanto a
los derechos como a las obligaciones del Acuerdo.
El Abogado del Estado termina su alegato solicitando
del Tribunal que dicte Sentencia desestimando en todos
sus extremos el recurso de inconstitucionalidad.
5. Con fecha 16 de abril de 1993, la Letrada de
la Generalidad de Cataluña doña Elsa Puig Muñoz, en
representación del Consejo Ejecutivo de aquélla,
formaliza conflicto positivo de competencia, registrado con
el núm. 1176/93, frente al Acuerdo tripartito en materia
de formación continua de los trabajadores, suscrito en
Madrid el día 22 de diciembre de 1992 por el
Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el
Presidente de la Confederación Española de
Organizaciones Empresariales (CEOE), el Presidente de la
Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa
(CEPYME), el Secretario General de la Unión General
de Trabajadores (UGT) y el Secretario General de la
Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC OO), por
considerar que dicho Acuerdo vulnera las competencias
de la Generalidad de Cataluña.
6. Las alegaciones de la representación procesal
autonómica son, resumidamente, las siguientes.
a) El día 16 de diciembre de 1992, con carácter
previo a la formalización del Acuerdo tripartito, objeto
del conflicto, se había suscrito entre las mismas
organizaciones empresariales y sindicales a que se hace
referencia en el antecedente 5 el llamado Acuerdo nacional
de formación continua, como instrumento para regular
las acciones formativas que desarrollen las empresas
para la mejora de la formación de los trabajadores
ocupados en las mismas.
Días después se suscribió el Acuerdo tripartito, objeto
de este conflicto, que, a diferencia del anterior, no sólo
tiene efectos entre las partes representativas de
empresarios y trabajadores, sino que conlleva la asunción de
obligaciones por parte del Estado. En definitiva, mediante
el Acuerdo tripartito el Estado refrenda el Acuerdo
nacional, cediendo a las organizaciones de los interlocutores
sociales determinadas funciones de gestión de las
medidas de formación profesional en que el Plan consiste,
aunque se reserva la tutela y control del mismo, y se
compromete a financiar el Plan, poniendo a disposición
de los agentes sociales los recursos necesarios para ello,
todo lo cual supone una invasión de las competencias
de la Generalidad de Cataluña, la cual es titular de las
potestades de gestión y de disposición de la financiación
a que se ha hecho referencia.
b) Importa destacar que el conflicto positivo de
competencia se circunscribe únicamente a la gestión de las
acciones de formación profesional continua. En cuanto
a la fundamentación del conflicto, habida cuenta de la
sustancial identidad del mismo con el alegado
formalizado en el recurso de inconstitucionalidad núm.
938/93, acumulado a este conflicto, se remite a lo
recogido en el antecedente 2, haciendo exclusión de su
apartado c).
7. Mediante providencia de la Sección Primera de
fecha 20 de abril de 1993, se admitió a trámite el
conflicto positivo de competencia, acordándose asimismo
trasladar la demanda y documentos presentados al
Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de
que en el plazo de veinte días pueda formular las
alegaciones que considere convenientes, comunicando la
incoación del conflicto a la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,
por si estuviera impugnado el Acuerdo tripartito, en cuyo
caso se suspenderá el proceso hasta la resolución del
conflicto, publicando la incoación del mismo en el
"Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la
Generalidad de Cataluña". En la misma providencia se acordó
también conceder audiencia al Abogado del Estado para
que se pronuncie sobre la acumulación, solicitada de
adverso, de este conflicto al recurso de
inconstitucionalidad núm. 938/93.
8. Con fecha 19 de mayo de 1993, el Abogado
del Estado solicitó una prórroga para formular sus
alegaciones, que le fue concedida, ampliándose en diez
días el plazo, por providencia de 20 de mayo de 1993.
El día 31 de mayo de 1993, el Abogado del Estado
presentó su alegato en el Registro del Tribunal.
Tras recordar que el conflicto positivo de competencia
se promueve únicamente frente a la gestión de las
acciones de "formación profesional continua", incluida en el
punto tercero del Acuerdo, de un lado, y contra la
sustracción que dicho Acuerdo realiza del reparto entre las
Comunidades Autónomas de los fondos necesarios para
la financiación de aquellas acciones, de otro, se opone
a la demanda con los mismos argumentos vertidos en
el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93 por lo
que procede remitirse a lo sintetizado en el
antecedente 4, excluyendo su apartado d).
Termina su escrito el Abogado del Estado solicitando
que la Sentencia que se dicte desestime el conflicto
positivo de competencia, suplicando asimismo que se
acuer
de la acumulación de este conflicto núm. 1176/93 con
el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93.
9. Mediante Auto de 22 de junio de 1993, el Pleno
del Tribunal acordó acceder a la acumulación solicitada.
10. Por providencia de 23 de abril de 2002 se
señaló el día 25 del mismo mes y año para deliberación
y votación de la presente Sentencia.
II. Fundamentos jurídicos
1. El recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93
y el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93,
acumulados, han sido promovidos por el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente a,
respectivamente, la Disposición adicional vigesimotercera de
la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1993, y el Acuerdo tripartito
en materia de formación continua de los trabajadores
ocupados, suscrito en Madrid el 22 de diciembre
de 1992 entre el Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
el Presidente de la Confederación Española de
Organizaciones Empresariales (CEOE), el Presidente de la
Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa
(CEPYME), el Secretario General de la Confederación
Sindical de Comisiones Obreras (CC OO) y el Secretario
de la Unión General de Trabajadores (UGT).
En ambas impugnaciones se debaten dos órdenes
de cuestiones. De un lado, la posible vulneración por
la expresada Disposición adicional vigesimotercera y por
el Acuerdo tripartito de formación continua de
determinadas competencias de gestión de la Generalidad de
Cataluña. De otro, la infracción, exclusivamente por la
propia Disposición adicional vigesimotercera de la Ley
39/1992, de los principios constitucionales de igualdad,
libertad sindical, libertad de asociación y pluralismo.
Conviene examinar en primer lugar el conflicto
positivo de competencia, pese a que su formalización ante
este Tribunal haya acaecido con posterioridad a la del
recurso de inconstitucionalidad. Y ello en razón,
fundamentalmente, a que los alegatos de las representaciones
procesales del Gobierno de la Nación y de la Generalidad
de Cataluña acerca de la Disposición adicional
vigesimotercera de la Ley 39/1992 toman como punto de
partida, en lo relativo a la controversia competencial,
al Acuerdo tripartito de formación continua. Además,
la iniciación del procedimiento impugnatorio relativo al
conflicto positivo de competencia precedió al del recurso
de inconstitucionalidad, si bien la dilación derivada del
trámite previo del requerimiento de incompetencia,
pospuso en el tiempo la formalización del conflicto.
2. Entrando a examinar el conflicto positivo de
competencia planteado respecto al Acuerdo tripartito en
materia de formación continua de los trabajadores
ocupados, suscrito el día 22 de diciembre de 1992 entre
el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, los Presidentes
de la CEOE y CEPYME y los Secretarios Generales de
UGT y CC OO, debemos resaltar que tiene como
antecedente inmediato al Acuerdo nacional de formación
continua, al que prestaron su adhesión, exclusivamente,
las organizaciones empresariales y sindicales a que se
ha hecho referencia.
El Acuerdo nacional de formación continua se
sustenta, según su Preámbulo, en la consideración de que
"la formación profesional, en su conjunto, tanto la
continua como la inicial, constituye un valor estratégico
prioritario ante los procesos de cambio económico,
tecnológico y social en que estamos inmersos", por lo que
"el futuro de nuestro sistema productivo depende, en
gran parte, de las cualificaciones de la población activa".
Partiendo de ello, el Acuerdo nacional integra una serie
de medidas relativas a la "formación continua" de los
trabajadores, entendiendo por tal "el conjunto de
acciones formativas que desarrollen las empresas, ... dirigidas
tanto a la mejora de competencias o cualificaciones
como a la recualificación de los trabajadores ocupados,
que permitan compatibilizar la mayor competitividad de
las empresas con la formación individual del trabajador"
(art. 1). Conviene destacar que "las Organizaciones
firmantes del presente Acuerdo expresan su deseo de
dirigirse al Gobierno a efectos de que, mediante el
correspondiente Acuerdo Tripartito, y por el procedimiento
legalmente oportuno, puedan habilitarse medidas que
posibiliten la financiación y ejecución del mismo"
(Disposición final segunda).
El proceso de concertación acerca de la "formación
continua de trabajadores ocupados" culmina con la
suscripción del Acuerdo tripartito en dicha materia,
rubricado por las citadas organizaciones empresariales y
sindicales y el Gobierno de la Nación, representado por
el Ministro de Trabajo y Seguridad Social. El Acuerdo
tripartito, según su Preámbulo, incluye obligaciones en
los siguientes ámbitos: a) el de la financiación, de modo
que "todos los firmantes comparten que el montante
de la actual cuota de formación profesional, por
imperativo del principio de solidaridad, ha de dedicarse de
forma significativa a la financiación de acciones
formativas a favor de la población desempleada, sin perjuicio
de estudiar conjuntamente la parte de dicha cuota que,
sumada a las aportaciones adicionales de empresarios
y trabajadores, pueda dedicarse a la formación de
trabajadores ocupados"; b) El de la organización, gestión
e impartición de la formación profesional de los
trabajadores ocupados, "que constituye una responsabilidad
principal de empresarios y trabajadores"; c) El Gobierno
se compromete a adoptar medidas para "favorecer el
desarrollo positivo del Acuerdo Nacional", aportando las
sedes públicas de centros de formación profesional, el
observatorio permanente de evolución de ocupaciones
y material didáctico; y d) El Gobierno y las
organizaciones firmantes convienen, asimismo, "en la necesidad
de reformar el actual marco normativo del Plan Nacional
de Formación e Inserción Profesional, teniendo en cuenta
la relevante incidencia que sobre el mismo tiene el
Acuerdo Nacional sobre Formación Continua". Estos criterios
de principio se articulan, respectivamente, en los
apartados primero, tercero, cuarto y quinto del Acuerdo
tripartito.
Finalmente, y según el apartado séptimo del Acuerdo
tripartito, éste "entrará en vigor el 1 de enero de 1993
y se extinguirá el 31 de diciembre de 1996, salvo que
las partes acuerden expresamente su prórroga".
3. Con posterioridad, y precedidos de los
correspondientes Acuerdos nacionales de formación continua
(ANFC), fueron suscritos los Acuerdos tripartitos sobre
formación continua de los trabajadores II y III, abarcando,
respectivamente, los periodos cuatrienales de
1997-2000, y 2001-2004. Debemos, pues, plantearnos
la incidencia que estos dos nuevos instrumentos de
concertación han tenido sobre la subsistencia del presente
conflicto positivo de competencia.
Por lo que concierne al II Acuerdo tripartito, suscrito
el 19 de diciembre de 1996, de su lectura se desprende
que prolonga las líneas directrices del anterior, sobre
el que aparece trabada la controversia competencial. En
lo que ahora importa, se aprecia que este II Acuerdo
tripartito mantiene un esquema de gestión de la
formación profesional continua del que se hallan excluidas
las Comunidades Autónomas, y en tal sentido su
apartado 1 establece, entre otros principios generales, "el
mantenimiento a nivel estatal del control de los fondos
provenientes de la cuota de formación profesional" y
"el protagonismo de los agentes sociales y/o de las
empresas y los trabajadores en la gestión de la formación
continua". Podemos, por ello, concluir que la firma del II
Acuerdo tripartito no afecta de modo sustancial al
presente conflicto competencial, partiendo de nuestra
doctrina según la cual "hay que huir de todo automatismo,
siendo necesario atender a las circunstancias
concurrentes en cada caso y, ante todo, a la pervivencia de la
controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre
la titularidad competencial sigue o no viva entre las
partes"; por ello, debe deducirse que esto es "lo que ha
sucedido en este caso, ya que no se ha desistido del
presente conflicto" (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4).
En cuanto al III Acuerdo tripartito suscrito el 19 de
diciembre de 2000 entre las organizaciones
empresariales firmantes del primero, las dos centrales sindicales
que también pactaron éste (CC OO. y UGT), a las que
se incorporó la Confederación Intersindical Gallega (CIG),
y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, viene a
consolidar la articulación negociada del subsistema de
formación continua, sin participación alguna de las
Comunidades Autónomas. Así, en su Preámbulo, se
afirma paladinamente que "el presente Acuerdo consolida
el protagonismo de las organizaciones empresariales y
sindicales en el desarrollo del sistema", añadiendo que
dicho protagonismo se completa con una mayor
incorporación, en relación con el sistema vigente hasta el 31
de diciembre del año 2000, de la Administración.
A tal efecto, y conforme a su apartado cuarto, "El
Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales
convienen en encomendar la gestión de la formación
continua a una Fundación Tripartita, en la que
participarán representantes de la Administración y de las
organizaciones sindicales y empresariales". Esta fundación,
denominada "Fundación Tripartita para la Formación en
el Empleo", tiene personalidad jurídica y se halla bajo
el protectorado del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, y es el ente de naturaleza fundacional, que
viene a sustituir al hasta entonces constituido (FORCEM),
previéndose la fusión de ambas Fundaciones.
Ha de entenderse, pues, que del sistema de gestión
así articulado siguen quedando excluidas las
Comunidades Autónomas, por lo que podemos afirmar que este
último, y en la actualidad vigente Acuerdo tripartito
plantea, en esencia, los mismos problemas competenciales
que el Acuerdo sobre el que se traba formalmente la
controversia competencial que ahora dilucidamos, por
lo que la citada doctrina constitucional avala la
conclusión de la no desaparición del conflicto al no producirse
la pérdida sobrevenida de su objeto (STC 186/1999,
de 14 de octubre, FJ 3, con cita de las SSTC 87/1993,
de 11 de marzo, 329/1993, de 12 de noviembre,
155/1996, de 9 de octubre, y 147/1998, de 2 de julio).
4. Antes de seguir adelante, conviene hacer dos
precisiones previas, para mejor esclarecimiento de la
controversia competencial. Es la primera la relativa al I
Acuerdo tripartito, en cuanto objeto idóneo para el
planteamiento de un conflicto competencial, como el promovido
por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
Ninguna de las partes ha puesto en duda que, pese a
su formal carácter contractual, pueda ser objeto de una
reivindicación competencial como la que aquí nos ocupa.
A estos efectos, y sin que debamos pronunciarnos sobre
la naturaleza jurídica del instrumento en que se contiene
el sistema de gestión de la formación profesional
continua, lo decisivo es que el propio contenido del
mencionado Acuerdo tripartito suscite una reivindicación
competencial, pues, según una reiterada doctrina
constitucional "lo importante a estos efectos no es tanto la
naturaleza o forma del acto como la real existencia de
una controversia o disputa ante un evidente ejercicio
de competencias supuestamente lesivo del orden
constitucional; jurisprudencia que ha permitido entablar
conflictos frente a actos de trámite, circulares o
instrucciones, comunicaciones, comunicados de colaboración o,
incluso, excepcionalmente la actuación material (SSTC
143/1985, 57/1983, 27/1983, 33/1982, 102/1988,
137/1989, etc.)" (STC 220/1992, de 11 de diciembre,
FJ 15).
La segunda precisión atañe a una adecuada
delimitación del ámbito a que se extiende el conflicto
competencial. En su demanda, como antes lo hiciera en el
requerimiento previo al Gobierno, la Generalidad de
Cataluña ha dejado claro que su vindicatio potestatis se
circunscribe a los exclusivos aspectos de ejecución o
gestión que presenta el sistema arbitrado para regular la
formación profesional de los trabajadores ocupados
(formación continua), dejando fuera toda pretensión relativa
a la ordenación o regulación del sistema, es decir, a
los criterios sustantivos de ordenación bajo el que se
articula.
De manera más específica, podemos afirmar que son
dos concretas determinaciones de las contenidas en el I
Acuerdo tripartito las que la Comunidad Autónoma
reivindica y a las que, por consiguiente, atribuye la efectiva
lesión del orden constitucional de distribución de
competencias. Una primera, en cuanto se atribuye la gestión
y administración de las acciones formativas comprendidas
en la formación continua a los interlocutores sociales, a
través de los correspondientes entes de composición
paritaria (organizaciones sindicales y empresariales firmantes
del Acuerdo) y, de forma más precisa, al denominado "ente
paritario estatal", según los términos del primer párrafo
del apartado tercero de dicho Acuerdo, a cuyo tenor:
"El Gobierno y las organizaciones firmantes convienen
en que todos los aspectos relativos a la organización,
gestión, distribución de fondos, o, en su caso, ejecución
de las acciones formativas y justificación de las mismas,
corresponden a los interlocutores sociales a través de
los correspondientes entes de composición paritaria. A
ese fin, las organizaciones firmantes se comprometen
a constituir los entes paritarios que sean necesarios, de
ámbito nacional, con capacidad jurídica y de obrar para
el cumplimiento del presente Acuerdo y del Acuerdo
Nacional sobre Formación Continua, bajo la forma
jurídica que a su juicio mejor se adapte a los fines que
deben cumplir, así como a establecer los reglamentos
operativos de dichos entes."
De otro lado, la reivindicación competencial atañe
a la dimensión económica del Acuerdo, en tanto el
Gobierno asume el soporte financiero de la formación
continua y lo traslada, para su gestión y administración,
al ente paritario constituido por los agentes sociales
firmantes de aquél. Así viene a establecerlo el apartado
primero, 2, del Acuerdo tripartito impugnado, en los
siguientes términos:
"La Tesorería General de la Seguridad Social
continuará recaudando las cantidades resultantes de aplicar
el vigente tipo del 0,70 por ciento y el Instituto Nacional
de Empleo transferirá al Ente Paritario Estatal, que las
partes firmantes del Acuerdo Nacional sobre Formación
Continua constituyan y designen, las cantidades
correspondientes al citado 0,10 por ciento de la cuota de
Formación Profesional."
Delimitado en estos términos el ámbito de la
controversia, debemos ya analizar los títulos competenciales
que las partes invocan en este proceso constitucional
para entender como propia la competencia disputada.
5. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña sustenta, en primer término y de modo prioritario,
su reivindicación competencial en que la materia
concernida es la de "educación", amparándose en el título
competencial del art. 15 de su Estatuto de Autonomía
(EAC) que otorga a la Generalidad competencia plena
en materia de enseñanza, y de modo alternativo, en el
título competencial que se contiene en el art. 11.2 del
Estatuto, que atribuye a la Comunidad Autónoma la
ejecución de la legislación del Estado en materia laboral,
en los términos que después examinaremos, invocando
también, finalmente, la competencia asumida en el art.
12.1.1 EAC en virtud del cual corresponde a la
Generalidad, como competencia exclusiva, la "planificación
de la actividad económica en Cataluña".
Por su parte, el Abogado del Estado, tras rechazar
la inclusión de la materia controvertida en el título
competencial de "educación" sostiene, en síntesis, que nos
hallamos ante un peculiar instrumento, el denominado
Acuerdo tripartito, que contiene medidas relativas al
"fomento del empleo", es decir, medidas de política de
empleo, por lo que el Gobierno, como partícipe de tal
Acuerdo se limitó a "comprometer la creación de un
fondo de ámbito nacional destinado a financiar concretas
medidas de política de empleo". El representante
procesal del Gobierno postula, de modo más concreto, el
encuadramiento de la materia controvertida en la reserva
que a favor del Estado se contiene en el inciso segundo
del art. 11.2 EAC, en cuya virtud se reservan al Estado
todas las competencias en materia de "fondos de ámbito
nacional y de empleo", por entender que los fondos
públicos con que se financia la formación continua de los
trabajadores ocupados se integran en un "fondo de
empleo" cuya competencia, tanto normativa como de
ejecución, corresponde al Estado al amparo del referido
título competencial contenido en el propio Estatuto de
Autonomía de Cataluña, que excluye en este ámbito la
competencia autonómica de ejecución de la legislación
del Estado en materia laboral reconocida en el primer
inciso del mencionado precepto estatutario.
De manera subsidiaria, el Abogado del Estado
sostiene que, en último término, la materia objeto de la
controversia competencial se inscribe en la órbita de
la ordenación y dirección general de la economía, de
competencia estatal conforme al art. 149.1.13 CE, con
cita de nuestra STC 29/1986, de 20 de febrero, dictada
en materia de reconversión industrial.
6. Expuestas las posiciones de las partes en
conflicto, procede ya abordar el adecuado encuadramiento
de la materia controvertida en alguno de los títulos
competenciales enfrentados.
Comenzando el análisis desde una perspectiva
negativa o de exclusión, aparece claro que la materia de
formación profesional ocupacional, en su modalidad de
formación continua de los trabajadores asalariados o en
activo, no pertenece al ámbito de la "educación" al que
intenta atraerla la Comunidad Autónoma promovente
del conflicto competencial, incardinándola en la
competencia plena que le atribuye el art. 15 EAC ("la
regulación y administración de la enseñanza en toda su
extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades").
Basta para ello tener en cuenta, como aduce con acierto
el representante procesal del Gobierno, que la formación
profesional ocupacional, a diferencia de la formación
profesional reglada, no se integra ni forma parte del sistema
educativo, en el que los saberes o cualificación con base
en aptitudes específicas se imparten y están dirigidos,
previa estratificación en niveles y grados, a la obtención
de títulos académicos o profesionales que habilitan para
el ejercicio de determinadas profesiones u oficios. El
propio art. 30.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre,
de ordenación general del sistema educativo (LOGSE)
remite a su regulación específica y propia todo lo
concerniente a la formación profesional ocupacional. No
puede perderse de vista, de otro lado, que el art. 3 de la
propia LOGSE regula lo que, en rigor, constituye la esfera
del sistema educativo y en ella sólo se incluye la llamada
"formación profesional reglada", que, al ser cursada,
conlleva la posibilidad de obtención de un determinado título
académico (art. 35 LOGSE).
En suma, ha de discernirse entre la formación
profesional reglada, que, en cuanto perteneciente o
integrada en el sistema educativo, es materia susceptible
de encuadramiento en el título competencial autonómico
de "regulación y administración de la enseñanza" (art. 15
EAC), y la materia aquí controvertida, que al comprender
las acciones formativas para la formación continua de
los trabajadores ocupados no forma parte del sistema
educativo, sino que se identifica como perteneciente a
un estadio ulterior, cual es el mantenimiento, a lo largo
de la vida laboral, de las aptitudes y cualificaciones
profesionales en su día alcanzadas y que capacitaron para
acceder al puesto de trabajo, con el fin de dotar a los
trabajadores asalariados de los adecuados instrumentos
formativos para hacer operante la directriz constitucional
contenida en el art. 40.2 CE, es decir, para garantizar
la formación y readaptación profesionales de los
trabajadores ante los nuevos y acelerados cambios
tecnológicos.
7. Con carácter subsidiario, la representación
procesal del Gobierno aduce que la suscripción por éste
del Acuerdo tripartito sobre el que se traba el conflicto
competencial encuentra cobertura constitucional en la
competencia estatal de ordenación y dirección general
de la economía, ex art. 149.1.13 CE.
Pues bien, en orden al título competencial sobre
"bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica" del art. 149.1.13 CE, conviene
recordar, de modo sucinto, la doctrina constitucional recaída
en torno a esta regla competencial. Al respecto, hemos
declarado que "bajo la misma encuentran cobijo tanto
las normas estatales que fijen las líneas directrices y
los criterios globales de ordenación de un sector
concreto como las previsiones de acciones o medidas
singulares que sean necesarias para alcanzar los fines
propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC
95/1986, 213/1994, etc.). No obstante, la
jurisprudencia constitucional también ha precisado (SSTC
125/1984, 76/1991) que dicha competencia estatal
no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de
naturaleza económica, si no posee una incidencia directa
y significativa sobre la actividad económica general
(SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser así, se
vaciaría de contenido una materia y un título
competencial más específico (STC 112/1995)" (STC 21/1999,
de 25 de febrero, FJ 5).
Teniendo en cuenta la doctrina reproducida, debemos
descartar que las medidas de "formación profesional
continua" puedan incardinarse en el ámbito del art.
149.1.13 CE. Ciertamente, no puede cuestionarse la
incidencia económica que presenta la adecuación de las
aptitudes profesionales de los trabajadores ocupados a
las nuevas necesidades tecnológicas y a los permanentes
cambios del mercado laboral. Sin embargo, esa
relevancia económica no resulta determinante para realizar la
adscripción a este título competencial de la materia
objeto del Acuerdo tripartito. Ante todo, desde la perspectiva
material, se constata que las acciones aquí consideradas
ni se refieren a ningún sector o subsector específico
de la economía, ni tampoco, en sentido estricto,
constituyen acciones de naturaleza económica, pues tienen
como finalidad la capacitación profesional de los
trabajadores de todos los sectores productivos.
Por otro lado, si bien la política de empleo, dada su
relevancia para los diversos sectores económicos, puede,
e incluso debe, en alguna de sus manifestaciones, ser
objeto de coordinación y planificación, esta previsión no
puede entenderse con un significado tan amplio o
expansivo que determine su proyección sobre un aspecto
tangencial o secundario a dicha política de empleo como
es la formación profesional ocupacional, en modo alguno
equiparable a otras decisiones básicas en dicho ámbito,
como pudieran ser las subvenciones o subsidios a las
prejubilaciones en sectores productivos objeto de
reconversión industrial, o las medidas dirigidas a la
"recolocación" de determinados colectivos de trabajadores en
razón de situaciones de crisis afectantes a ciertas
empresas o sectores, entre otras.
Hemos de concluir, por ello, que las medidas objeto
del Acuerdo tripartito impugnado no encuentran
cobertura en la materia de "bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica", atribuida
al Estado como competencia exclusiva por el art.
149.1.13 de la Constitución. Y por las mismas razones
hemos de negar virtualidad alguna, para atribuir a la
Generalidad de Cataluña la competencia de gestión o
ejecución reivindicada, a la pretendida inclusión de la
materia controvertida, bien que de manera subsidiaria,
en el art. 12.1.1 de su Estatuto de Autonomía, que
establece como competencia exclusiva autonómica "la
planificación de la actividad económica en Cataluña", si
bien de conformidad con las bases y la ordenación de
la actividad económica general y la política monetaria
del Estado.
8. En relación con el encuadramiento de la materia
en el ámbito "laboral", ya desde sus primeras Sentencias
este Tribunal abordó el deslinde competencial en este
sector material, realizado a través del art. 149.1.7 CE
y, para el caso de Cataluña, en el art. 11.2 de su Estatuto
de Autonomía, partiendo de la premisa de que la
"Constitución española atribuye al Estado la ordenación
general en materia laboral, pues las Cortes Generales y no
las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas, son las que ostentan la potestad legislativa en
el ámbito de lo laboral" (STC 33/1981, de 5 de
noviembre, FJ 2); y precisando el mismo deslinde competencial,
la STC 18/1982, de 4 de mayo, recaída en conflicto
competencial sobre registro y depósito de convenios
colectivos de trabajo, estableció que "cuando la
Constitución emplea el término ``legislación laboral'' y la
atribuye a la competencia estatal incluye también en el
término los reglamentos tradicionalmente llamados
ejecutivos, es decir, aquéllos que aparecen como desarrollo
de la Ley, y, por ende, como complementarios de la
misma" , para contraponer más adelante estos
reglamentos ejecutivos en materia laboral, de competencia
exclusiva del Estado, con aquellos otros que carecen
de significación desde el punto de vista normativo "por
referirse a los aspectos organizativos", interpretación
ésta que apoya, cabalmente, en el art. 25 EAC, según
el cual en "el caso de las materias señaladas en el
artículo 11 de este Estatuto, o con el mismo carácter en
otros preceptos del mismo, su ejercicio deberá sujetarse
a las normas reglamentarias que en desarrollo de su
legislación dicte el Estado". Insistiendo en la delimitación
del título competencial sobre "legislación laboral", la STC
35/1982, de 14 de junio, asigna al adjetivo laboral "un
sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás
con el uso habitual, como referido solo al trabajo por
cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como
legislación laboral aquélla que regula directamente la relación
laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley
8/1980, de 10 de marzo, la relación que media entre
los trabajadores que presten servicios retribuidos por
cuenta ajena y los empresarios".
De manera más específica, y en directa relación con
la materia del conflicto competencial que nos ocupa,
la STC 195/1996, de 28 de noviembre, dictada en el
recurso de inconstitucionalidad promovido por el
Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre
infracciones y sanciones en el orden social, y para
determinar si algunos preceptos de esta Ley quedaban o no
incardinados en la materia de "legislación laboral",
declaró, en su FJ 5, que la "Ley recurrida, tras definir con
carácter genérico lo que ha de entenderse por
infracciones en materia de colocación y empleo, y protección
por desempleo (art. 25), tipifica en la sección 1.a del
capítulo cuarto las ``infracciones de los empresarios en
materia de empleo, ayudas de fomento del empleo, en
general, y formación profesional ocupacional'', rúbrica
a la que la Ley 11/1994 ha añadido las infracciones
de las agencias de colocación. Así se hace con detalle
en los artículos 26 (infracciones leves), 27 (infracciones
graves) y 28.1, 2 y 4 (infracciones muy graves)". Esto
sentado, la citada Sentencia afirma que de "la lectura
de los preceptos citados se infiere con toda claridad
que han de ubicarse en la materia ``legislación laboral''
(art. 149.1.7 CE), pues tipifican las infracciones de
deberes y prohibiciones legalmente impuestas a los
empresarios -principalmente por el Estatuto de los
Trabajadores (LET) en sus arts. 16 y 17- respecto de las
actividades de contratación laboral en sus diversas fases
o estadios". Y añade más adelante: "Remisión (al
art. 149.1.7 CE) que, en principio, debe compartirse, toda
vez que las acciones de estímulo a la contratación laboral
en sus distintas modalidades se insertan sin dificultad
en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por
prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación
profesional ocupacional".
Partiendo, pues, de la doctrina constitucional que,
sucintamente, dejamos expuesta, debemos concluir que
el Acuerdo tripartito de formación continua, comprensivo
de una serie de criterios para la adecuación de la
formación profesional de los trabajadores ocupados, se
inscribe en el ámbito de la "legislación laboral", pues
concierne a la regulación de un concreto derecho de los
trabajadores en el seno de la relación laboral, como el
reconocido en el art. 4.2 del estatuto de los trabajadores
(texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo
1/1995, de 24 de marzo), a cuyo tenor: "En la relación
de trabajo, los trabajadores tienen derecho: b) A la
promoción y formación profesional en el trabajo", y
desarrollado en el art. 23 del mismo texto legal, que hace
efectivo tal derecho mediante el disfrute de permisos para
concurrir a exámenes y la preferencia para elegir turno
de trabajo, así como a través de la adaptación de la
jornada ordinaria laboral que permita la asistencia a
cursos de formación profesional, o bien mediante la
concesión del permiso "de formación o perfeccionamiento
profesional con reserva del puesto de trabajo". Esta clara
inserción de la formación profesional continua en el seno
de la relación laboral, con la consiguiente atribución de
derechos al trabajador y correlativos deberes al
empresario, determina como encuadramiento adecuado de la
materia el de "legislación laboral", cuya distribución
competencial se contiene en el art. 149.1.7 CE y art. 11.2
del Estatuto de Autonomía de Cataluña, tal como vino
a reconocerlo el propio Gobierno en la contestación al
previo requerimiento formulado por la Comunidad
Autónoma promovente del conflicto.
9. Así realizado el encuadramiento del objeto del
conflicto en la materia "laboral", no parece suscitar
especial dificultad determinar el reparto competencial que
en dicho ámbito resulta del art. 149.1.7 CE, en relación
con al art. 11.2 EAC. En efecto, el Estado ostenta
competencia exclusiva para la normación en el sentido antes
expuesto, comprensivo no solo de las leyes formalmente
tales sino también de los reglamentos ejecutivos o de
desarrollo de aquéllas (art. 25.2, segundo inciso EAC),
limitándose el ámbito normativo de las Comunidades
Autónomas a la emanación de reglamentos internos de
organización de los servicios (STC 249/1988, de 20
de diciembre, FJ 2). A la Generalidad de Cataluña, en
cambio, se le atribuye la función ejecutiva de la
legislación laboral, "asumiendo las facultades, competencias
y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución
ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones
laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste",
según dispone el art. 11.2, primer inciso, de su norma
estatutaria. Hasta aquí, pues, la regla de distribución
competencial se presenta relativamente clara y no ofrece
especiales dificultades aplicativas o interpretativas,
siendo de recordar, a este respecto, que la Comunidad
Autónoma promovente del conflicto competencial ciñe éste,
en sus términos objetivos, a lo que el Acuerdo tripartito
contiene de gestión o ejecución públicas de la formación
continua.
Ahora bien, el representante procesal del Gobierno
se acoge a lo dispuesto en el segundo inciso del
mencionado precepto estatutario para sostener, como ya
expusimos, que en el Acuerdo tripartito se articula un
fondo de ámbito nacional destinado a financiar concretas
medidas de política de empleo, es decir, se constituye
un "fondo nacional de empleo", sobre el que se reservan
al Estado todas las competencias, sin que, por tanto,
la Comunidad Autónoma de Cataluña pueda reivindicar
la ejecución de este fondo, al quedar atribuida su gestión
al Estado, por disponerlo así su propio Estatuto de
Autonomía, excepcionando su competencia de ejecución de
la legislación laboral que, como regla, tiene atribuida.
Hemos, pues, de analizar esta alegación, ya que en
el supuesto de aceptarse la calificación de "fondo de
empleo" que propugna el Abogado del Estado, no sería
cobertura estatutaria adecuada la competencia de
ejecución de la legislación laboral en que sustenta su
vindicatio potestatis la Generalidad de Cataluña.
10. Conviene, para analizar este alegato,
profundizar en la naturaleza de la materia que constituye el
contenido del Acuerdo tripartito impugnado, y del Acuerdo
nacional sobre formación continua del que aquel trae
causa. Pues bien, en el preámbulo de este Acuerdo
interprofesional queda claro que las acciones formativas
objeto del mismo se insertan en la relación de trabajo,
partiendo de la premisa de que "los trabajadores tienen
derecho a la promoción y formación profesional como
medida incentivadora para su cualificación profesional",
aludiéndose a continuación al artículo 22 del estatuto
de los trabajadores que preveía el ejercicio de este
derecho en términos concretos. Se trata, pues, de un
desarrollo de las previsiones del estatuto de los trabajadores
sobre la materia, singularmente respecto a la concesión
de los permisos individuales de formación, como
expresamente señala el preámbulo en su penúltimo párrafo.
Esta finalidad aparece, por su parte, plasmada en el art. 1
de dicho Acuerdo nacional, que atribuye a las acciones
formativas que desarrollen las empresas el designio de
mejorar las competencias y cualificaciones de los
trabajadores ocupados, así como su recualificación.
Por su parte, el Acuerdo tripartito identifica la
naturaleza de la materia regulada con este mismo alcance,
y así su Preámbulo, en su quinto párrafo, señala que
los compromisos de carácter bilateral entre las partes
firmantes del Acuerdo nacional, a los que ahora presta
apoyo financiero y colaboración el Gobierno en este
segundo instrumento de concertación, "son los previstos
en el Título III del Estatuto de los Trabajadores, con el
fin de conseguir la adaptación profesional permanente
a la innovación tecnológica, así como la formación y
promoción social de los trabajadores en el horizonte
temporal de la realización del mercado interior europeo".
Así, pues, la materia concernida por los dos
instrumentos aludidos se enmarca en el art. 35.1 CE, en
relación con el art. 40.2 CE, dado que, desde el punto de
vista de los beneficiarios de las acciones formativas, es
decir, los trabajadores asalariados, se viene a dar
efectividad al derecho que les asiste a la promoción a través
del trabajo (reconocido en el art. 35.1), promoción que
no puede desvincularse de la formación profesional
permanente que mantenga su cualificación profesional a
lo largo de su vida laboral, y que desde el punto de
vista de los poderes públicos requieren una política de
fomento, tal como exige el art. 40.2 del texto
constitucional.
No puede compartirse, por ello, la alegación de que
al suscribir el Acuerdo tripartito, el Gobierno de la Nación
instrumenta concretas medidas de política de empleo,
pues no inscribe su acción en la directriz de política
de estabilidad económica que le marca el art. 40.1 CE,
de ejercitar una política "orientada al pleno empleo",
sino que se sitúa, específicamente, desde la perspectiva
constitucional, en la adopción de criterios o medidas
que hagan efectivos los derechos del trabajador en el
seno de la relación laboral (reconocidos en los arts. 4.2.b
y 23 LET), tal como le exige el art. 40.2 CE,
proporcionando a los trabajadores ocupados (la perspectiva
finalista no es, por tanto, el desempleo) la adecuada
formación profesional permanente o continua en tanto
que medio idóneo para la promoción social de aquéllos
y, si se quiere, para la conservación de su relación
contractual laboral. Lo significativo no es, por tanto, la
atención a los desempleados, y ello sin perjuicio de que,
mediante la utilización de los institutos y técnicas propios
de la legislación laboral, se pueda coadyuvar al
mantenimiento del empleo de los trabajadores ya ocupados.
La finalidad perseguida por el impugnado instrumento
de concertación no es, pues, la de incidir en el mercado
laboral desde criterios de política económica
incentivadores del acceso al empleo, sino la de atender a un
sector o subsistema de la formación profesional
ocupacional, el de la formación permanente o continua de
quienes ya tienen empleo, en orden a proporcionarles
medios para su cualificación profesional y su adecuada
promoción y permanencia en el seno de la relación
laboral.
11. Con carácter complementario, el representante
procesal del Gobierno sostiene, para justificar la
competencia estatal sobre la materia que, con apoyo en el
art. 11.2, in fine, EAC, el Estado se reserva todas las
competencias cuando se trata de "fondos de ámbito
nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan
las normas del Estado sobre estas materias",
consagrando así -asevera"la reserva de una competencia ejecutiva
del Estado en relación con la política de empleo", con
cita de nuestra STC 249/1988, de 20 de diciembre,
concluyendo que no se produce menoscabo de la
competencia autonómica reivindicada por cuanto la
ejecu
ción de la política de empleo es misión del Gobierno,
que la lleva a cabo, como ente gestor, a través del
Instituto Nacional de Empleo (INEM), según dispone el art. 3
de la Ley básica de empleo.
Importa, ante todo, situar el precepto invocado en
su contexto estatutario. La reserva plena o integral al
Estado ("todas las competencias") contenida en el inciso
final del mencionado precepto del Estatuto de
Autonomía de Cataluña viene referida a dos núcleos de materias:
las migraciones interiores y exteriores, de un lado, y los
fondos de ámbito nacional y de empleo, de otro, y para
ambos se condiciona dicha reserva competencial a lo
que las propias normas estatales dispongan al efecto
cuando regulen específicamente tales materias. En estos
términos, que reproducen los demás Estatutos de
Autonomía (salvo los del País Vasco, Andalucía y Canarias),
los sectores materiales que, como excepción a la
competencia autonómica de ejecución en materia de
legislación laboral, son retenidos por el Estado en su
integridad, atañen a ámbitos que desbordan los límites de
lo que se viene entendiendo como régimen o materia
laboral, siquiera guarden conexión con ésta, para incidir
en sectores que requieren de los poderes públicos
determinadas políticas de carácter socio-económico, ya sea
para favorecer la colocación de trabajadores en los casos
de desplazamientos de éstos (materia de competencia
exclusiva del Estado en el caso de las migraciones
exteriores, art. 149.1.2 CE), o bien se trate de movilizar
recursos financieros destinados a regular el mercado laboral
y el pleno empleo. Se trata, por tanto, de medidas que
inciden en el mercado de trabajo globalmente
considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en
el art. 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo
competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al
Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación
de la planificación general de la actividad económica.
Así lo ha declarado la STC 249/1988, de 20 de
diciembre, en un caso de delimitación competencial entre
medidas de fomento del empleo y ejecución de la legislación
laboral, en que considera a la reserva del párrafo final
del art. 11.2 EAC como "reserva de una competencia
ejecutiva del Estado en relación con la política de
empleo".
Teniendo, pues, presente esta perspectiva, en que
se produce la autorrestricción estatutaria de la
competencia de ejecución atribuida a la Generalidad de
Cataluña, hemos de analizar si la materia aquí controvertida,
y objeto tanto del Acuerdo nacional como del Acuerdo
tripartito para la formación continua de los trabajadores
ocupados, puede acogerse a la reserva de competencia
estatal contenida en el segundo inciso del art. 11.2 EAC,
tal como postula el Abogado del Estado.
12. Descartada la aplicación del primer núcleo de
materias, las migraciones interiores y exteriores, sólo
podría atraer la competencia reservada al Estado la
calificación de la materia como un fondo de ámbito nacional
o un fondo de empleo, conceptuación ésta última que
invoca el representante procesal del Gobierno.
Pues bien, conviene precisar que, en este caso, no
se constituye una masa patrimonial para, dotándola de
cierta sustantividad orgánica identificadora, financiar
dichas acciones formativas, sino que las cuotas
resultantes de aplicar el entonces vigente tipo de cotización
del 0,70 por ciento, siguen siendo recaudadas por la
Tesorería General de la Seguridad Social, y los fondos
públicos procedentes del presupuesto del INEM son
transferidos por este organismo en el porcentaje
afectado al denominado "ente paritario estatal", es decir,
al ente fundacional constituido por la representación de
los trabajadores y de los empresarios, a la sazón
denominado FORCEM, para su gestión y administración "en
todos los aspectos", tal como disponen el acuerdo
primero, apartado 2, y el acuerdo tercero, en su primer
párrafo.
Se trata, en consecuencia, de una dotación de
recursos presupuestarios para financiar las acciones
formativas acogidas al Acuerdo nacional sobre formación
continua, sin que proceda equiparar toda dotación
presupuestaria con un fondo de los aludidos por el art. 11.2
EAC. No nos hallamos, pues, ante la creación o
constitución por el Estado de un fondo nacional laboral que
venga a dejar sin efecto las competencias de ejecución
de la legislación laboral estatutariamente asumidas por
la Generalidad de Cataluña.
Finalmente, hemos de recordar que la finalidad
perseguida con la afectación de tales recursos
presupuestarios, no se enmarca en la órbita de la política
económica del Estado orientada al pleno empleo (art. 40.1
CE), sino que se circunscribe al concreto y limitado
objetivo de hacer efectivo el derecho de los trabajadores
con empleo a su formación y readaptación profesionales,
lo que redundará en su derecho fundamental a la
promoción a través del trabajo (art. 35.1 CE).
Por ello, un diverso entendimiento de los fondos a
que alude el art. 11.2, segundo inciso, EAC, conduciría
a generalizar la excepción que viene a establecerse al
reparto competencial contenido en el art. 149.1.7 CE,
menoscabando así la competencia autonómica de
ejecución que de este precepto constitucional resulta.
13. La conclusión así alcanzada queda reforzada si
atendemos, para indagar el sentido del precepto
estatutario, a la existencia en el Ordenamiento jurídico,
coetáneo y posterior al EAC, de normas estatales
reguladoras de concretos instrumentos jurídicos a los que se
configura como "fondos" de ámbito nacional.
En efecto, prescindiendo del antecedente más lejano
de los "Fondos Nacionales para la Aplicación Social del
Impuesto y del Ahorro", creados por Ley 45/1960, de 21
de julio, y entre los que se encontraba el denominado
Fondo Nacional de Protección al Trabajo (dirigido a
facilitar los movimientos migratorios interiores y exteriores
de la mano de obra, y a conceder auxilios a los
trabajadores que cesaran en su relación laboral a
consecuencia de planes para una mayor racionalización del
trabajo), y una vez suprimidos estos Fondos por la Ley
74/1980, de Presupuestos del Estado para 1981, la
regulación temporalmente más cercana a la norma
estatutaria, es la constituida por los llamados Fondos de
Promoción del Empleo, creados por la Ley 27/1984,
sobre reconversión y reindustrialización (art. 22),
configurados como "asociaciones sin ánimo de lucro, con
personalidad jurídica propia", asignándoseles -desde el
punto de vista organizativo- el carácter de entidades
colaboradoras del INEM (art. 2 del Real Decreto
335/1984). Su concreta creación se realiza, en cada
caso, previa la declaración, mediante Real Decreto, de
un concreto sector productivo en situación de
reconversión industrial. De esta regulación se desprende que
la dimensión concernida afecta al mercado laboral de
concretos sectores productivos en crisis, y que los fondos
públicos no se configuran como una masa patrimonial
jurídicamente indiferenciada, sino como una persona
jurídica de naturaleza asociativa que viene, de algún modo,
a integrarse en la Administración del Estado. Pues bien,
estos mínimos rasgos identificadores no concurren en
el mecanismo instrumentado para la financiación de la
formación continua, pues ni su finalidad se orienta a
incidir en determinados sectores productivos en crisis,
ni se les atribuye personificación jurídica alguna
vinculada o dependiente de la Administración del Estado.
Finalmente, cabe aludir también al denominado
Fondo de Solidaridad para el Empleo, creado por la Ley
50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1985, cuya identificación y
regulación como tal fondo para el empleo, se realizó mediante
el Real Decreto 180/1985, de 13 de febrero,
atribuyendo su administración y gestión a una "unidad
administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".
Pues bien, ninguno de los rasgos identificadores
propios de estos fondos concurren en las acciones
formativas cuya gestión encomienda el Gobierno a los
interlocutores sociales, pues con independencia de que,
como hemos señalado, no quepa identificar la asignación
de recursos por vía de dotación presupuestaria con los
controvertidos fondos, lo cierto es que, en este concreto
caso, no se constata la existencia de una calificación
formal como tales fondos respecto de las acciones
formativas objeto de controversia. En consecuencia, no
cabe identificar como fondo de ámbito nacional o de
empleo la regulación sustantiva ni el dispositivo
financiero para la formación continua contenidos en el
Acuerdo tripartito sobre el que se traba la reivindicación
competencial.
Cabe, por otra parte, señalar que la inexistencia de
estos rasgos se mantiene en las sucesivas Leyes
estatales que se han referido a la materia (desde la
Disposición adicional segunda de la Ley 21/1993, de 29
de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1994, hasta la Disposición adicional vigesimocuarta
de la reciente Ley 23/2001, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 2002).
14. El núcleo de la reivindicación competencial
ejercitada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña, como este órgano ya pusiera de manifiesto
en el requerimiento previo, descansa en entender que
mediante el denominado Acuerdo tripartito se ha
operado un desgajamiento de la formación continua de los
trabajadores ocupados del tronco común de la formación
profesional ocupacional en el que aquella modalidad
venía comprendida, para dotarle de sustantividad y
autonomía tanto en el plano de la gestión como en el de
su financiación, encomendando en su integridad ("en
todos sus aspectos") la gestión del subsistema de
formación continua o permanente a los denominados
agentes o interlocutores sociales firmantes del Acuerdo
nacional, a tal efecto constituidos paritariamente en un ente
de ámbito estatal o nacional, que vino a adoptar la
personificación jurídica de Fundación para la Formación
Continua (FORCEM).
Pues bien, así las cosas, hemos de recordar la doctrina
constitucional en torno al alcance de las competencias
asumidas por las Comunidades Autónomas en virtud de
los traspasos de servicios operados por las Comisiones
Mixtas, y formalizados mediante los oportunos Reales
Decretos, conforme a la cual "la transferencia de
servicios ha de hacerse necesariamente a través de los
acuerdos de las Comisiones Mixtas, puesto que tal es
el procedimiento previsto en los Estatutos de Autonomía
en aplicación de lo dispuesto en el art. 147.2 d) de
la Constitución, que requiere que los Estatutos
contengan ``las bases para el traspaso de los servicios
correspondientes a las mismas''. Tales acuerdos se plasman
en los correspondientes Decretos y, en consecuencia,
no puede alterarse su contenido mediante una
intervención unilateral del legislador estatal. Hay, por así decirlo,
una reserva procedimental para el traspaso de servicios
que no puede ser desconocida" (STC 86/1989, de 11
de mayo, FJ 10, con cita de la STC 76/1983, de 5
de agosto). Siendo ello así, tal inalterabilidad ha de
predicarse, con mayor razón, respecto de las intervenciones
unilaterales efectuadas por el Ejecutivo, tal como la
producida aquí por vía convencional a través del instrumento
de concertación sobre el que se traba la vindicatio
potestatis, y al que fue por completo ajena la Comunidad
Autónoma promovente del conflicto.
A este propósito, conviene tener en cuenta que la
competencia ejecutiva reivindicada fue asumida por
Cataluña mediante el acuerdo de la Comisión Mixta
de 23 de septiembre de 1991 (plasmada en el Real
Decreto 1577/1991, de 18 de octubre, de traspaso de
funciones y servicios a la Generalidad de Cataluña),
ampliada por ulterior acuerdo de dicha Comisión Mixta
de 17 de diciembre de 1992, y Real Decreto 47/1993,
de 15 de enero. En el Anexo B) del primero de dichos
Reales Decretos se traspasan a dicha Comunidad
Autónoma, sin distinguir entre las diversas modalidades de
formación profesional ocupacional (es decir,
comprendiendo la formación continua de los trabajadores
asalariados), las funciones en materia de gestión de la
formación profesional ocupacional que viene realizando el
Instituto Nacional de Empleo, asumiendo de tal modo
la Generalidad, dentro de su ámbito territorial, concretas
funciones en dicho ámbito tales como: la titularidad de
los centros de formación profesional ocupacional del
INEM en el ámbito territorial de Cataluña, salvo dos
centros que se reserva el Estado en su condición de centros
nacionales; la elaboración, aprobación y ejecución de
programas de inversiones; el seguimiento de la
formación profesional ocupacional en Cataluña; la gestión de
un Registro de centros y entidades colaboradoras y,
asimismo, "la ejecución del Plan Nacional de Formación
e Inserción Profesional, o norma que le sustituya, cuya
aprobación corresponde al Gobierno", comprendiendo
dicha ejecución "la programación, organización, gestión,
control administrativo e inspección técnica de las
acciones formativas, de acuerdo con el Plan Nacional de
Formación e Inserción Profesional", entre otras actividades
para la gestión de este Plan y que se enumeran en el
apartado 1 del Anexo B) antes citado.
15. Pues bien, al aprobarse por Real Decreto
1618/1990, de 14 de diciembre, el Plan nacional de
formación e inserción profesional, las competencias así
asumidas por Cataluña, incluida la formación continua,
siguieron atribuidas a esta Comunidad Autónoma, a
diferencia de lo que aconteció con ocasión del siguiente
Plan nacional, aprobado mediante Real Decreto
631/1993, de 3 de mayo (de fecha posterior al Acuerdo
nacional y al Acuerdo tripartito de constante referencia),
en el que, no obstante partir del dato, como se reconoce
en su Preámbulo, del "proceso de traspaso de la gestión
de la formación ocupacional a las Comunidades
Autónomas", y de proclamar también que la regulación se
realiza "sin menoscabo alguno de las competencias de
gestión asumidas por las Comunidades Autónomas en
materia de formación ocupacional", lo cierto es que se
produce una reordenación de las acciones formativas,
en tanto que ahora se encuentran orientadas a la
reinserción profesional de la población laboral en paro, lo
que halla justificación, según también señala el
preámbulo, en que están "asegurados mecanismos
complementarios para el reciclaje profesional de los
trabajadores ocupados, a través del Acuerdo Nacional sobre
Formación Continua, firmado por CEOE, CEPYME, UGT
y CC.OO., y el complementario Acuerdo Tripartito sobre
``Formación Continua, firmado por las anteriores
organizaciones y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social''",
siendo ello consecuencia del apartado quinto del referido
Acuerdo tripartito, en tanto establece que "el Gobierno
y las organizaciones firmantes convienen en la necesidad
de modificar el actual marco normativo de la Formación
Profesional Ocupacional, limitándose ésta en su gestión
pública a la atención de la población desempleada. En
consecuencia, el Gobierno se compromete a derogar y
sustituir el Real Decreto 1618/1990, de 14 de
diciembre, por el que se regula el Plan Nacional de Formación
e Inserción Profesional, acomodando su ordenación y
normativa de desarrollo a las líneas competenciales
indicadas".
Se viene de tal modo a desapoderar a la Generalidad
de Cataluña de la competencia ejecutiva en materia de
formación continua de los trabajadores ocupados, dentro
de su ámbito territorial, al sustituirse el sistema de
gestión pública de esta modalidad formativa que venía
rigiendo en la materia, y sobre el que se había operado
el traspaso de servicios y consiguiente asunción de la
competencia estatutaria, por un sistema de gestión
centralizada encomendado en su integridad a los
interlocutores sociales integrados en el ente paritario estatal,
y en cuya gestión no participa en modo alguno la
Administración autonómica. Ha de añadirse que esta
reordenación del subsistema de formación continua se
realiza sobre el soporte material de la red de centros de
formación profesional de titularidad pública autonómica,
en virtud del traspaso de servicios realizado, y del
constituido por el personal transferido en su condición de
adscrito a los servicios en su día traspasados, como lo
pone de relieve el apartado cuarto del Acuerdo tripartito
al aludir a la firma de convenios de colaboración "para
la utilización de centros públicos de formación, medios
didácticos, así como de la información derivada de los
Estudios Sectoriales, del Observatorio Permanente de
evolución de las Ocupaciones y de los Centros
Nacionales de Formación Profesional".
Ello viene a poner de manifiesto el anómalo resultado
de la alteración competencial producida que menoscaba,
en los términos generales que ahora consideramos, la
función ejecutiva atribuida a la Comunidad Autónoma
promovente del conflicto por el orden constitucional de
distribución de competencias (art. 149.17 CE y art. 11.2
EAC), y asumida por aquélla en los términos expuestos.
16. Llegados a este punto, procede ahora examinar
en detalle si las determinaciones del Acuerdo tripartito
a las que se circunscribe la reivindicación competencial,
implican o no la invasión competencial denunciada
mediante la promoción de este proceso conflictual,
menoscabando así la función ejecutiva, constitucional
y estatutariamente atribuida a la Comunidad Autónoma,
en la materia de formación continua de los trabajadores
ocupados.
Entrando ya a analizar, de acuerdo con las premisas
expuestas, el apartado tercero del Acuerdo tripartito, en
el que se concretan las reivindicaciones de carácter
competencial formuladas por la Generalidad de Cataluña,
distinguiremos en nuestro examen los dos aspectos que
se controvierten: la atribución a los agentes sociales de
la gestión del sistema ya transferido, bajo la tutela de
la Administración estatal, de una parte; y la asignación
de la financiación necesaria, incluyendo el control
financiero del Estado, de otra.
Pues bien, comenzando por el relativo a la gestión
de las acciones formativas, debemos examinar, a su vez,
dos cuestiones: las funciones que se atribuyen a los
interlocutores sociales en el apartado tercero, párrafo
primero, de un lado, y las atribuciones del ente paritario
estatal que figuran en el párrafo segundo del mismo,
de otro.
En el apartado tercero, primer párrafo, se establece
que "el Gobierno y las organizaciones firmantes
convienen en que todos los aspectos relativos a la
organización, gestión, distribución de fondos o, en su caso,
ejecución de las acciones formativas y justificación de
las mismas corresponden a los interlocutores sociales
a través de los correspondientes entes de composición
paritaria".
Del párrafo reproducido se deriva, de modo
inequívoco, la exclusión de la Generalidad de Cataluña de toda
intervención en la aplicación de las medidas de
"formación continua" que se desarrollen en su territorio.
Debemos incidir en la naturaleza de las acciones
formativas que se prevén para apreciar si tal exclusión está
justificada. Excluiremos ahora del análisis, por requerir
una valoración específica, lo relativo a la "distribución
de fondos" necesarios para financiar el Plan,
posponiéndolo para una ulterior consideración.
De acuerdo con el apartado primero, existen tres
modalidades de acciones de formación: planes de
empresa, presentados por empresas de más de 200
trabajadores; planes agrupados de ámbito sectorial o
intersectorial, dirigidos a dos o más empresas que en
conjunto ocupen, al menos, 200 trabajadores, y permisos
individuales de formación.
Debe tenerse en cuenta que, como ya hemos
expuesto, según el apartado cuarto, el Gobierno apoya esas
acciones formativas mediante los siguientes
instrumentos: utilización de centros públicos de formación; medios
didácticos; información derivada de estudios sectoriales;
el observatorio permanente de evolución de las
ocupaciones, y los centros nacionales de formación
profesional.
Pues bien, en cuanto a las modalidades de acción
formativa, es claro que las empresas de más de 200
trabajadores radicadas en Cataluña o las empresas que
agrupen conjuntamente, al menos, dicha cifra y se
localicen en su ámbito territorial, pueden participar en los
correspondientes planes de empresa o planes
agrupados, sin que exista obstáculo alguno para su eficaz
organización y gestión por la Generalidad. Habida cuenta
de que han de utilizarse a tal fin los centros públicos
de formación, como se ha dicho, y la Generalidad de
Cataluña ha recibido ya la "titularidad de los Centros
de Formación Profesional Ocupacional del Instituto
Nacional de Empleo, tanto los de carácter fijo como las
unidades de acción formativa y los equipos móviles en
el ámbito territorial de Cataluña, salvo dos Centros ...
que tendrán la condición de Centros Nacionales, cuya
titularidad se reserva el Estado" (apartado B.2 del Anexo
del citado Real Decreto 1577/1991), ningún obstáculo
puede existir para que la Comunidad Autónoma organice
en sus centros las actividades formativas, ni tampoco
para que proporcione los medios didácticos necesarios
para ello, o realice los estudios sectoriales que
proporcionen la información necesaria para la eficacia de dichas
medidas.
No corresponde, en fin, a este Tribunal establecer
criterios sobre cuáles han de ser las modalidades
organizativas y de gestión de los planes de empresa o de
los planes agrupados que, por su dimensión
supraterritorial u otros motivos, determinen la imposibilidad de
su gestión por la Generalidad de Cataluña. Ha de ser,
pues, el Estado, a quien incumbe la ordenación de esta
actividad, quien delimite unos supuestos de otros y
decida aquéllos en que, por exceder de la competencia
autonómica, la gestión o ejecución de las acciones formativas
no corresponda a la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Cuanto acaba de señalarse respecto de las empresas
radicadas en Cataluña, cobra aún mayor relieve cuando
se trata de la tercera modalidad formativa prevista en
el apartado primero del Acuerdo tripartito, es decir, de
los permisos individuales de formación, pues lo normal
habrá de ser que se realicen en centros radicados en
Cataluña, si bien en ocasiones pudiera justificarse su
eventual desplazamiento a centros localizados en otra
Comunidad Autónoma, cumpliéndose, también aquí, lo
ya dicho respecto a los límites de este Tribunal en su
acción juzgadora.
En conclusión, por todo lo expuesto, el primer párrafo
en su inciso inicial, del apartado tercero del Acuerdo
Tripartito vulnera las competencias de la Generalidad
de Cataluña sobre la ejecución de la legislación laboral,
en la medida en que atribuye a las organizaciones
sociales firmantes "todos los aspectos" de organización y
gestión de las medidas de formación continua, con exclusión
de las ya transferidas que corresponden a la Comunidad
Autónoma promovente del conflicto.
17. El segundo párrafo del apartado tercero del
Acuerdo tripartito atribuye al ente paritario estatal
determinadas funciones que debemos valorar, a fin de decidir
si vulneran o no las competencias de la Generalidad
de Cataluña.
Hemos de señalar que si bien el ente paritario de
ámbito estatal no se encuentra completamente perfilado
en el Acuerdo tripartito en cuanto a su organización y
funciones, sí se infiere que integra, en paridad, a
representantes de las organizaciones empresariales y
sindicales firmantes y que después cristalizó en la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM). Sobre esta base
hemos de examinar las atribuciones que se le asignan,
y que son las siguientes:
a) La función de "impulsar la inclusión de los
criterios orientativos para la elaboración de los Planes de
Formación, tanto de empresas como agrupados".
Esta actividad no menoscaba ni invade, en principio,
por su propio enunciado, la competencia autonómica,
pues tal función de impulso no supone en sí misma
ninguna imposición sobre el contenido concreto de dichos
Planes.
b) El establecimiento de "un adecuado sistema de
contabilidad de todos los gastos realizados", con
separación de los correspondientes a gestión y evaluación
de las acciones formativas.
Esta función vulnera la competencia de la Generalidad
de Cataluña sobre aquellas acciones formativas que le
corresponda gestionar, puesto que el referido sistema
de contabilidad se incluye en la gestión misma de dichas
acciones. Por tanto, teniendo en cuenta que la función
se concibe con absoluta generalidad, y no distingue entre
las medidas de competencia autonómica y las que
puedan no serlo, infringe el orden constitucional de
competencias.
c) La elevación a la Comisión Tripartita Nacional de
"un informe anual sobre los resultados de aplicación
del Acuerdo Nacional".
Esta función tampoco conlleva vulneración alguna de
las competencias autonómicas, pues dicho informe
habrá de elaborarse a partir de los datos que
proporcionen los responsables de la gestión de cada tipo de
General del Estado de la liquidación de los gastos
efectuados con cargo a la subvención recibida para la
realización del correspondiente control financiero", y la
recepción de "recursos de los fondos estructurales
comunitarios destinados a formación de ocupados y justificar
la debida aplicación de los mismos", serán examinadas
específicamente a continuación junto con la función
hasta ahora no analizada de la "distribución de fondos" a
los interlocutores sociales, pues todas ellas plantean una
problemática común.
18. Corresponde ahora examinar los aspectos de
la gestión o ejecución del Acuerdo tripartito vinculados
a la financiación de las actuaciones de "formación
continua". Como adelantábamos en el fundamento
jurídico 4, se debaten determinados aspectos concretos, a
cuyo análisis procedemos seguidamente.
En lo relativo a la entrega a los interlocutores sociales
de las subvenciones destinadas a financiar las acciones
de "formación continua", es necesario tener en cuenta
la reiterada doctrina de este Tribunal que ha recaído
en relación con las subvenciones de muy diversa
naturaleza que se enderezan a la puesta en práctica de
políticas concretas, doctrina que ha sido objeto de
recapitulación en la STC 13/1992, de 6 de febrero.
En este sentido, "la determinación sustancial de esta
doctrina es que el poder de gasto del Estado no puede
concretarse y ejercerse al margen del sistema
constitucional de distribución de competencias", pues "no
existe una competencia subvencional diferenciada resultante
de la potestad financiera del Estado. La subvención no
es un concepto que delimite competencias (SSTC
39/1982 y 179/1985), ni el solo hecho de financiar
puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda
competencia sobre los variados aspectos a que puede dar
lugar la actividad de financiación (STC 39/1982,
144/1985, 179/1985 y 146/1986) al no ser la facultad
de gasto público en manos del Estado título
competencial autónomo (SSTC 179/1985, 145/1989) (STC
13/1992, FJ 4)" (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 3).
A partir de este planteamiento general, la STC
13/1992 recogía cuatro supuestos de delimitación
competencial a los que pudieran reconducirse los distintos
supuestos de regulación subvencional. En este conflicto,
en que las subvenciones son incardinables en la materia
"laboral", en la que al Estado le corresponde la
competencia de "legislación" y a la Generalidad de Cataluña
la de "ejecución" de dicha legislación, resulta de
aplicación, en principio, el tercero de los supuestos de
aquella resolución, que opera cuando "el Estado tiene
atribuida la competencia de legislación relativa a una
materia, mientras que corresponde a la Comunidad
Autónoma la competencia de ejecución. En este caso, la única
diferencia con el supuesto anterior es que el Estado
puede extenderse en la regulación de detalle respecto del
destino, condiciones y tramitación de las subvenciones,
dejando a salvo la potestad autonómica de
autoorganización de los servicios". Por tanto, "la gestión de estos
fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de
manera, por regla general, que no pueden consignarse
a favor de un órgano de la Administración del Estado
u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas
que deben territorializarse en los propios Presupuestos
Generales del Estado si ello es posible o en un momento
inmediatamente posterior, mediante normas que fijen
criterios objetivos de reparto o mediante convenios de
colaboración ajustados a los principios constitucionales
y al orden de distribución de competencias" (STC
13/1992, FJ 8).
Este fue el planteamiento que se siguió para el
ejercicio económico de 1992, según se desprende del
Acuerdo del Consejo de Ministros, en su reunión del día 5
de junio de 1992, que figura como documento
incorporado a la demanda, por el que se determinan los
criterios objetivos de asignación a la Comunidad Autónoma
de Cataluña de los créditos correspondientes a la gestión
de las subvenciones en materia de formación profesional
ocupacional.
En consecuencia, y dado que el Acuerdo tripartito,
en su apartado primero, 2, establece que "el Instituto
Nacional de Empleo transferirá al Ente Paritario Estatal,
que las partes firmantes del Acuerdo Nacional sobre
Formación Continua constituyan y designen, las cantidades
correspondientes al citado 0,10 por ciento de la cuota
de Formación Profesional", lo que guarda directa relación
con el apartado tercero, primer párrafo, excluyente de
la posibilidad de supuestos de gestión autonómica, y
por el que se atribuye a los agentes sociales la
distri
bución de todos los recursos, hemos de concluir que
estas determinaciones vulneran el orden constitucional
de distribución de competencias, al invadir las que
ostenta la Generalidad de Cataluña en materia de "ejecución
de la legislación laboral".
Esta conclusión es extensiva, de modo singular, a
la cláusula o determinación contenida en el párrafo
segundo del apartado tercero del Acuerdo tripartito, que
señala como función propia del ente paritario estatal
la de "poner a disposición de la Intervención General
del Estado la liquidación de los gastos efectuados con
cargo a la subvención recibida para la realización del
correspondiente control financiero". En efecto, puesto
que los fondos subvencionales son transferidos en su
integridad a los agentes sociales, todos ellos serán
fiscalizados según lo expuesto, lo que infringe el orden
constitucional de competencias, ya que según nuestra
doctrina "el control financiero de la Intervención General
del Estado sólo es propio de las subvenciones que
corresponda controlar al Estado, según se prevé en los arts.
81.1 y 5 d) de la misma Ley general presupuestaria",
de modo que "el control financiero de la Intervención
General del Estado sólo puede ejercerse hasta el
momento en que los créditos presupuestarios destinados a estas
subvenciones sean librados a las Comunidades
Autónomas, según dispone el art. 153.2.6 de la Ley general
presupuestaria" [STC 190/2000, de 13 de julio, FJ
11 h)].
Lo propio ocurre con la función atribuida al ente
paritario estatal de "recibir recursos de los fondos
estructurales comunitarios destinados a formación de
ocupados", que se contiene en el párrafo segundo, del apartado
tercero del Acuerdo tripartito, ya que "las normas para
resolver este conflicto habrán de ser exclusivamente las
de Derecho interno que establecen el orden de
distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, ya que como este Tribunal ha
declarado en anteriores ocasiones (SSTC 252/1988,
64/1991, 76/1991, 115/1991 y 236/19991), la
traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho
interno ha de seguir necesariamente los criterios
constitucionales y estatutarios de reparto de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios
que ... no resultan alterados ni por el ingreso de España
en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias
(STC 79/1992, F J 1)" [STC 128/1999, de 1 de julio,
FJ 7 c)].
19. Procede abordar ahora el examen del recurso
de inconstitucionalidad promovido por el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con
la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley
39/1992, de Presupuestos Generales del Estado para
el ejercicio de 1993. Como antes avanzábamos, este
recurso presenta una dimensión competencial
coincidente con la del conflicto positivo de competencia núm.
1176/93 que acabamos de analizar, y otra relativa a
la vulneración de los preceptos constitucionales relativos
a igualdad, libertad sindical, libertad de asociación y
pluralismo, con expresa invocación de los arts. 1, 7, 22
y 28 CE.
Conviene, ante todo, transcribir la Disposición
adicional impugnada, según la cual:
"De la cotización a Formación Profesional a que se
refiere el art. 98, ocho, 2.3, de esta ley, la cuantía que
resulte de aplicar a la base de dicha contingencia un 0,1
por ciento se afectará a la financiación de acciones
formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación
Continua.
El importe de la citada cantidad, que figura en el
presupuesto del Instituto Nacional de Empleo, se pondrá
a disposición del Ente Paritario de ámbito estatal de las
representaciones sindicales y empresariales, dotado de
personalidad jurídica, que las partes firmantes del
Acuerdo designen."
Esta previsión es sustancialmente reproducida por la
Disposición adicional segunda de la Ley 21/1993, de 29
de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1994, si bien señala como ente destinatario de
la dotación económica a la "Fundación para la Formación
Continua" (FORCEM), creada al amparo del Acuerdo
nacional sobre formación continua.
Pues bien, pasando a examinar en primer lugar los
reproches de orden competencial, debemos dejar
sentado que, puesto que los mismos se refieren
exclusivamente a los aspectos aplicativos o de ejecución, es
claro que el primer párrafo de la Disposición adicional
vigesimotercera no implica vulneración alguna de las
competencias de la Generalidad de Cataluña, puesto que
la previsión contenida en el mismo de que quede
afectado un 0,1 por ciento de la base de cotización a
formación profesional a la financiación de acciones
formativas acogidas al Acuerdo nacional de formación
continua se inscribe en el ámbito de lo normativo en materia
laboral, que está reservado al Estado por el art. 149.1.7
CE; y la Generalidad de Cataluña admite expresamente
en su demanda que aquél pueda elaborar libremente
sus presupuestos, destinando más recursos a aquellas
acciones que considere prioritarias, de modo que
considera legítimo que el Estado pueda ampliar o reducir
las cantidades destinadas a la formación profesional.
La reivindicación competencial se circunscribe, por
tanto, al segundo párrafo de la mencionada Disposición
adicional, es decir, impugna el criterio de que la referida
financiación se ponga a disposición del ente paritario
de ámbito estatal de las representaciones sindicales y
empresariales.
Hemos de tener en cuenta que el precepto objeto
de impugnación no es sino la traducción presupuestaria
del soporte financiero de las acciones formativas
acogidas al sistema de formación continua de los
trabajadores ocupados, que trae causa del Acuerdo
interprofesional sobre la materia y el subsiguiente Acuerdo
tripartito, en el que participó el Gobierno de la Nación,
por el que se determina la puesta a disposición del ente
paritario estatal de la correspondiente dotación
económica, es decir, de la íntegra cantidad con la que se
subvencionan dichas acciones de formación continua,
produciéndose así la exclusión de tales recursos o
cantidades de su oportuna gestión y administración por quien,
como la Generalidad de Cataluña, ostenta la titularidad
de la función ejecutiva en dicha materia, al no
territorializarse dichas subvenciones. Por ello, y en
concordancia con lo antes expuesto, procede declarar la
inconstitucionalidad de la citada Disposición adicional
vigesimotercera, en su párrafo segundo, por vulnerar el orden
constitucional de distribución de competencias, al excluir
a la Generalidad de Cataluña de la percepción de los
correspondientes fondos públicos destinados a financiar
la formación continua en su ámbito territorial.
20. Por lo que concierne al segundo bloque de
reproches que la representación autonómica dirige a la
Disposición adicional vigesimotercera de la Ley
39/1992, hemos de considerar que se conectan no a
la vulneración del orden constitucional de competencias,
sino a la infracción de los arts. 1, 7, 22 y 28 de la
Constitución. Dicha infracción vendría producida por el
menoscabo que produce a otras organizaciones
sindicales y empresariales el hecho de que sólo participen
en el Acuerdo tripartito las organizaciones UGT, CC OO,
CEOE y CEPYME, atribuyéndoles la gestión del mismo.
Ello supone la exclusión de otras organizaciones de
similar naturaleza con implantación en el territorio de
Cataluña, y sin que tal exclusión se haya sustentado en
criterios objetivos previamente determinados que la
justifiquen.
En lo relativo a las vulneraciones aducidas, debemos
señalar que las mismas han de ponerse en relación,
exclusivamente, con el segundo párrafo de la Disposición
adicional vigesimotercera, pues sólo en lo por él prescrito
cabe apreciar la existencia de una eventual disparidad
de trato entre las citadas organizaciones sindicales y
empresariales, y las restantes, que pudieran conectarse
con los principios constitucionales de libertad sindical,
asociación, no discriminación y pluralismo político. Y ello
en la medida en que dicho párrafo segundo, al prever
la puesta a disposición de los fondos públicos para
financiar la formación profesional a favor del ente paritario
de ámbito estatal, determina que sólo los expresados
agentes sociales, que son quienes únicamente se
integran en dicho ente, perciban aquella subvención y la
gestionen.
Sin embargo, habiendo estimado, en el precedente
fundamento jurídico, que el mencionado párrafo
segundo de la impugnada Disposición adicional es contrario
al orden constitucional de competencias e incurre, por
ello, en inconstitucionalidad, resulta del todo innecesario
examinar las aducidas tachas de inconstitucionalidad
material, de modo que el reconocimiento a favor de la
Comunidad Autónoma de Cataluña de la gestión de los
recursos o subvenciones sitúa en otro plano la
intervención de los interlocutores sociales firmantes del
Acuerdo, y la posible discriminación alegada respecto
de otras organizaciones sindicales y empresariales,
máxime cuando el tenor literal de la norma impugnada prevé,
en su primer párrafo, que la dotación económica "se
afectará a la financiación de acciones formativas
acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua",
sin mayor concreción.
21. No debemos concluir sin señalar que, al dirimir
tanto el conflicto competencial como el recurso de
inconstitucionalidad (en el que subyace una controversia
de la misma índole) promovidos por la Generalidad de
Cataluña, a favor de ésta, como titular de la función
ejecutiva o de gestión sobre la materia controvertida,
nuestro pronunciamiento descansa en la vulneración de
las reglas competenciales, producida en virtud de la
gestión centralizada que el Gobierno de la Nación asume
y encomienda a las organizaciones sindicales y
empresariales, en materia de formación profesional continua,
con exclusión de toda participación en dicha actividad
de ejecución de la Generalidad de Cataluña, respecto
de las acciones y programas formativos concernientes
a la población trabajadora radicada en su ámbito
territorial.
Siendo ello así, dicho pronunciamiento en nada obsta
a que las organizaciones sindicales y empresariales, para
cumplir los fines de defensa y promoción de los intereses
económicos y sociales que les encomienda el art. 7 CE
puedan prever y regular, en el seno de la negociación
colectiva, aquellas acciones o programas formativos que
complementen o refuercen el sistema de formación
continua de los trabajadores ocupados, sistema que ha de
sujetarse al orden constitucional de distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
en los términos señalados.
22. Finalmente, debemos precisar el alcance de
nuestro pronunciamiento sobre la vulneración del orden
constitucional de distribución de competencias, que ha
de trasladarse al fallo. A estos efectos, ha de tenerse
en cuenta que tanto el Acuerdo tripartito suscrito el 22
de diciembre de 1992, como la Disposición adicional
vigesimotercera de la Ley 39/1992, de Presupuestos
Generales del Estado para 1993, ya han "agotado sus
efectos, y que se podría estar afectando a situaciones
consolidadas" (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 13).
Con base en esta relevante circunstancia, y al igual que
decidimos en otros casos semejantes (SSTC 75/1989,
de 21 de abril, 13/1992, de 6 de febrero, 79/1992,
de 28 de mayo, 186/1999, de 14 de octubre, 98/2001,
de 5 de abril, y 188/2001, de 20 de septiembre),
procede entender que la pretensión autonómica puede
estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad
de la competencia controvertida, sin necesidad de anular
los preceptos objeto de impugnación.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.o Estimar parcialmente el conflicto positivo de
competencia núm. 1176/93, promovido por el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el
Acuerdo tripartito en materia de formación continua de
trabajadores ocupados suscrito en Madrid el 22 de
diciembre de 1992, y en su virtud:
a) Declarar que la titularidad de la competencia de
ejecución en la materia controvertida corresponde a la
Generalidad de Cataluña.
b) Declarar, asimismo, que vulneran el orden
constitucional de distribución de competencias y son, por
ello, inaplicables en Cataluña, las siguientes
determinaciones del mencionado Acuerdo tripartito:
Acuerdo primero, apartado 2, en el inciso que dice:
"el Instituto Nacional de Empleo transferirá al Ente
Paritario Estatal, que las partes firmantes del Acuerdo
Nacional sobre Formación Continua constituyan y designen,
las cantidades correspondientes al citado 0,10 por ciento
de la cuota de Formación Profesional".
Acuerdo tercero, párrafo primero, inciso inicial, a cuyo
tenor: "El Gobierno y las organizaciones firmantes
convienen en que todos los aspectos relativos a la
organización, gestión, distribución de fondos, o, en su caso,
ejecución de las acciones formativas y justificación de
las mismas, corresponden a los interlocutores sociales
a través de los correspondientes entes de composición
paritaria".
Acuerdo tercero, párrafo segundo, en los "guiones"
segundo, cuarto y quinto.
c) Desestimar el conflicto competencial en todo lo
demás.
2.o Estimar el recurso de inconstitucionalidad
núm. 938/93, promovido por el Consejo Ejecutivo de
la Generalidad de Cataluña contra la Disposición
adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de 29 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1993, y, en consecuencia, declarar que el párrafo
segundo de dicha Disposición no se ajusta al orden
consti
tucional de distribución de competencias y es, por ello,
inaplicable en el ámbito territorial de Cataluña.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del
Estado".
Dada en Madrid, a veinticinco de abril de dos mil
dos.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S.
Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón
Villar.-Fernando Garrido Falla.-Vicente Conde Martín de
Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas
Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez
Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay
Montalvo.-Firmado y rubricado.
Voto particular concurrente que formulan el Magistrado
don Pablo García Manzano y la Magistrada doña María
Emilia Casas Baamonde respecto de la Sentencia recaída
en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93 y
en el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93,
acumulados
Compartimos plenamente la decisión de la Sentencia
de que el Acuerdo tripartito y la Disposición
presupuestaria impugnados no constituyen un fondo "de ámbito
nacional y de empleo", que se configura en el art. 11.2,
segundo inciso, EAC, como un límite a la competencia
de la Generalidad de Cataluña de ejecución de la
legislación laboral, sin perjuicio de lo que las normas del
Estado establezcan en la materia.
Esa coincidencia se proyecta sobre la argumentación,
contenida en los fundamentos jurídicos 12 y 13, de que
un fondo "de ámbito nacional" para poder ser constituido
como tal necesita de una plasmación formal, de unos
rasgos y de un régimen jurídico identificador de los que,
en este caso, carece. Creemos, sin embargo, que la
argumentación de la Sentencia a propósito de los requisitos
de orden formal que deben exigirse a la constitución
por el Estado de un fondo "de ámbito nacional", puesto
que de esa constitución se deriva la restricción de la
competencia autonómica ordinaria de ejecución de la
legislación laboral, debería haberse completado
expresamente con la necesidad de que dichos fondos de
ámbito nacional, para merecer la calificación de tales,
cumplan ciertas exigencias materiales. De no ser así, bastaría
la mera invocación formal de la constitución de un fondo
de ámbito nacional para que obtuviera respaldo
constitucional.
En efecto, es claro que el precepto estatutario no
ha podido pretender reservar al Estado la determinación
unilateral de los supuestos en que asume competencias
plenas sobre determinados fondos propios de la materia
laboral, con sólo dotar a los mismos de un carácter
nacional, y sin necesidad de atender a cualesquiera otras
características o régimen jurídico de los mismos. Ello
sería tanto como permitir al Estado utilizar sus
competencias legislativas en materia laboral para desapoderar
a la Comunidad Autónoma de Cataluña de las
competencias ejecutivas que en ese ámbito material le
corresponden con carácter general, sin que existan específicas
y concretas razones para ello, algo que no está en la
lógica de nuestro sistema de distribución competencial
y que este Tribunal ha venido rechazando con reiteración.
Así, en la STC 223/2000 (FJ 11) pusimos de relieve
que atribuir al Estado una determinada competencia por
la simple circunstancia de que alguno de los elementos
sobre los que actúa tenga ámbito o carácter nacional
no puede admitirse, ya que en caso contrario "sería
suficiente extender los efectos de una medida de carácter
ejecutivo a todo el territorio nacional para que se
generase, sin mayor justificación, una modificación del orden
constitucional de competencias".
Por tanto, el art. 11.2 EAC ha pretendido solo
garantizar al Estado, cuando existan razones fundadas para
ello, la posibilidad de asumir competencias ejecutivas
en materia laboral, competencias que en principio no
podría ostentar por corresponderle a la Comunidad
Autónoma de Cataluña, identificando las concretas materias,
entre ellas y en lo que ahora interesa, los fondos "de
ámbito nacional", en las que tal posibilidad existe. Es
más, consciente el precepto estatutario de la
excepcionalidad de la situación, en cuanto que supone una
alteración del normal sistema de distribución competencial
en materia laboral, destaca que, aún en estos supuestos,
las normas del Estado podrán establecer las previsiones
que juzguen oportunas en orden a la participación de
la Comunidad Autónoma en la gestión o ejecución, pues
tal es, entre otros, el significado que cabe atribuir a su
inciso final.
Pues bien, si se examina la naturaleza de las acciones
formativas previstas en el Acuerdo tripartito, para cuya
financiación se prevén las correspondientes cantidades,
no puede apreciarse ni se justifica que existan razones
objetivas bastantes para desapoderar a la Comunidad
Autónoma de Cataluña de sus competencias ejecutivas
o gestoras en materia laboral, atribuyendo al Estado o
a quienes éste designe, su ejercicio por la sola razón
de que el sistema tenga un carácter o ámbito nacional.
En efecto, ni los planes de empresa de más de 200
trabajadores, ni los planes agrupados de ámbito sectorial
o intersectorial dirigidos a dos o más empresas que
ocupen 200 trabajadores, ni, menos aún, los permisos
individuales de formación ofrecen características que
justifiquen la conveniencia de atribuir al Estado, y no a
la Comunidad Autónoma inicialmente competente, la
gestión del sistema, sin perjuicio de que existan
supuestos excepcionales en que esa intervención de la
Comunidad Autónoma no resulte adecuada o posible,
asumiendo entonces el Estado las competencias en
cuestión, por esta vía o por la que, en su caso, puede habilitar
el art. 149.1.13 CE.
Es más, que tal intervención del Estado no era precisa,
sin que éste pretendiera que nos encontráramos ante
un fondo "de ámbito nacional" a efectos del art. 11.2
EAC lo confirma el que, como recoge la Sentencia, con
anterioridad al establecimiento del sistema que estamos
analizando, la competencia ejecutiva en materia de
formación continua de los trabajadores desocupados venía
siendo ejercida pacíficamente por la Comunidad
Autónoma de Cataluña, lo que, por lo demás, viene a
determinar que hubiera sido exigible al Estado, para llevar
a cabo una alteración del sistema de distribución
competencial como la que ha pretendido, un reforzamiento
de la justificación de las razones que conducen a tal
modificación.
Madrid, a treinta de abril de dos mil dos.-Pablo García
Manzano.-María Emilia Casas Baamonde.-Firmado y
rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Vicente
Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia dictada
en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93 y
en el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93,
acumulados
Con sincero respeto del criterio mayoritario expresado
en la Sentencia, y en ejercicio del derecho establecido
en el artículo 90.2 LOTC, creo oportuno expresar mi
disentimiento, formulando Voto particular, cuyas razones
paso a exponer.
1. La tesis de la Sentencia conduce, a mi juicio,
a crear un obstáculo casi insalvable (insalvable en este
caso concreto) para las opciones ordenadoras de la
concertación social de ámbito estatal (si tal es el ámbito
elegido en ejercicio de su libertad por los interlocutores
sociales, como ha sido aquí el caso), en razón de la
salvaguarda de las competencias de las Comunidades
Autónomas sobre ejecución de la legislación laboral,
desde el momento en que de hecho se cierra el paso a
que el Estado pueda implementar esas alternativas
ordenadoras de índole negocial mediante el ejercicio de su
propia competencia sobre la legislación laboral.
Y ello, pese a que la ordenación que se tome en
consideración en estos casos, a potenciar por el Estado,
no sea en último término legislación laboral, sino un
instrumento ordenador alternativo y distinto: el propio
de la negociación colectiva; esto es, el ejercicio de una
facultad privada, constitucional y legalmente atribuida
a los interlocutores sociales, y no una manifestación de
poder público, que es respecto de la que, en su caso,
puede entrar en juego la norma constitucional o
estatutaria de distribución de ese poder entre el Estado y
las Comunidades Autónomas (en este caso la de
Cataluña).
Es este resultado final de la doctrina de nuestra
Sentencia, a mi juicio altamente perturbador para la
viabilidad de la concertación social, la razón última de mi
discrepancia, que de modo más casuístico se proyecta
sobre la construcción general de la Sentencia y sobre
su fundamentación básica conducente a su fallo.
2. Mi discrepancia arranca de la propia ordenación
sistemática de la Sentencia. Ante la acumulación de dos
procesos constitucionales distintos, el uno, un recurso
de inconstitucionalidad contra la Disposición adicional
vigesimotercera de la Ley 39/1992, de Presupuestos
Generales del Estado para 1993, y el otro, un conflicto
positivo de competencia sobre el Acuerdo tripartito en
materia de formación continua de los trabajadores
ocupados, suscrito en Madrid el 22 de diciembre de 1992,
la Sentencia anticipa el análisis del conflicto, para aplicar
después a la solución del recurso las conclusiones
establecidas en el plano competencial para la resolución del
conflicto.
Tal opción sistemática me resulta inadecuada por una
doble razón, formal y de fondo. La formal, porque creo
que ante la distinta jerarquía lógica de los dos diferentes
objetos procesales (la impugnación de una Ley en el
recurso de inconstitucionalidad, y la impugnación de un
acto del Ejecutivo en el conflicto de competencia), lo
correcto hubiera sido anticipar el análisis de la
constitucionalidad de la Ley cuestionada, al del acto del
Ejecutivo, salvo que existiese una razón de fondo, que
aconsejase la inversión de ese orden, no convenciéndome
en cuanto tal las que se aduce en la Sentencia. En el
mismo plano formal el hecho de que cronológicamente
el recurso de inconstitucionalidad sea anterior en el
tiempo, creo que marcaba con absoluta naturalidad el orden
de enjuiciamiento de los dos procesos acumulados.
La razón de fondo es que en la sistemática elegida
se ha pasado por alto la identidad diferenciada de la
Ley y del Acuerdo tripartito en sus respectivos
contenidos normativos, de modo que, al enjuiciar la Ley, el
problema competencial a ella atinente resulta
enturbiado, pues, a mi juicio, la Ley no se enjuicia en sí misma,
sino partiendo de la traslación a ella de las
consideraciones efectuadas respecto del Acuerdo tripartito, que,
pudiendo tener su explicación lógica en cuanto referidas
a éste (aunque personalmente no las comparta), no la
tienen trasladadas a la Ley.
Por ello en mi reflexión ulterior invertiré el orden de
la Sentencia, para comenzar refiriéndome al recurso de
inconstitucionalidad.
3. En el análisis de éste se debe partir del dato
inesquivable del contenido exacto de la Ley impugnada, para
inquirir después si el Estado tiene, o no, competencia
para dictarla.
El contenido de la norma se limita a dotar
financieramente las "acciones formativas acogidas al Acuerdo
Nacional sobre Formación Continua", extrayendo la
cantidad correspondiente del "presupuesto del Instituto
Nacional de Empleo", para ponerlo a disposición "del
Ente Paritario de ámbito estatal de las representaciones
sindicales y empresariales, dotado de personalidad
jurídica, que las partes firmantes del Acuerdo designan".
Comparto con la Sentencia la elección del título
legislación laboral, como marco de encuadramiento
competencial de la Ley cuestionada (en el que el orden de
distribución de competencias entre el Estado y la
Comunidad Autónoma de Cataluña, resultante de lo dispuesto
en los arts. 149.1.7 CE y 11.2 EAC, supone que
corresponde al primero la competencia sobre la legislación
laboral, y a la segunda la ejecución de la legislación
del Estado en materia laboral), y ello aunque, en rigor,
los razonamientos de la Sentencia, al establecer tal
marco de encuadramiento, no se refieren directamente a
la Ley, sino al Acuerdo tripartito por la opción sistemática
elegida. Y acepto tal encuadramiento, porque una Ley
del Estado, por la que se regula la financiación por él
de actividades situadas en el ámbito de un acuerdo
laboral colectivo, puede caracterizarse con naturalidad como
legislación laboral. Ahora bien, que la Ley del Estado
pueda caracterizarse como laboral, no puede llevar,
(como hace, a mi juicio, erróneamente la Sentencia), a
caracterizar también el Acuerdo financiado como legislación
laboral, pues con ello se volatiliza la esencia negocial
y privada de dicho Acuerdo, que es laboral; pero no
legislación.
Conviene advertir, en evitación de equívocos, que el
Acuerdo al que se refiere la norma cuestionada no es
el Acuerdo tripartito, objeto de impugnación en el
conflicto de competencia, sino el que con carácter previo
a éste suscribieron las representaciones sindicales y
empresariales como acuerdo del art. 83.3 LET; esto es,
una modalidad de negociación colectiva.
Lo financiado por la Ley impugnada no eran
actuaciones administrativas, propias de una política pública
de formación profesional ocupacional; es decir,
actuaciones del poder establecidas por vía de legislación, sino
actuaciones privadas, surgidas de la negociación
colectiva. Y sobre esa base, desde el prisma conceptual de
la ejecución de la legislación laboral, si las actuaciones
no corresponden al ámbito de la legislación laboral, sino
al de la negociación, al poner el Estado recursos
financieros a disposición de los órganos privados creados
en tal negociación, no está sustrayendo a la Generalidad
de Cataluña ninguna competencia referida a ejecución
de la legislación laboral, pues en las actuaciones de que
se trata no se está ejecutando legislación laboral. El
Estado por vía de Ley dota financieramente actuaciones
privadas, actuaciones que en sí mismas no se insertan en
un ámbito de poder público afectado por la distribución
de competencias entre legislación y ejecución de la
legislación.
La Sentencia, a mi juicio, incurre en el error de situar
en un mismo ámbito conceptual la legislación y la
negociación colectiva, aplicando a ésta criterios de
distribución del poder referibles a la primera.
Si, pues, nos encontramos ante una Ley, para cuya
emanación el Estado tiene constitucionalmente
atribuido, como título competencial, el establecido en el
art. 149.1.7 CE (legislación laboral), Ley cuyo contenido
no abre ningún espacio de ulterior ejercicio del poder
a título de ejecución, falta toda base para que pueda
considerarse invadida, o sustraída, por ella competencia
de la Generalidad de Cataluña de ejecución de legislación
laboral.
Debiera, pues, haberse rechazado el primero de los
motivos de impugnación argüidos en el recurso de
inconstitucionalidad.
En cualquier caso, y aun en el negado de que pudiera
hablarse de ejecución de la legislación laboral, creo que
la competencia del Estado entraría en la reserva
competencial establecida en su favor en el art. 11.2 punto 2
EAC alusiva a los fondos nacionales y de empleo,
remitiéndome sobre el particular a lo que expreso más
adelante en este voto.
4. En cuanto al segundo motivo de impugnación
del recurso, que se alude en el fundamento jurídico 20
de la Sentencia, creo que tiene una entidad propia, a
mi juicio de mucha mayor enjundia que la concerniente
a las competencias de la Generalidad sobre ejecución
de la legislación laboral, y que por tanto hubiera sido
necesario que la Sentencia lo analizase, sin que me
convenza la razón de la inutilidad de hacerlo, por el hecho
de que se haya fundamentado ya la inconstitucionalidad
en la incompetencia del Estado.
La lógica consecuencia de no compartir esa razón
de inconstitucionalidad es la de que me vea precisado
a abordar por mi parte el análisis de ese motivo de
inconstitucionalidad.
Consiste éste en el diferente trato de los sindicatos
y entidades de representación empresarial, firmantes del
Acuerdo nacional sobre formación continua, respecto
de los sindicatos y entidades empresariales ajenos a él,
que, a juicio de la Generalidad recurrente, vulnera los
arts. 7, 22 y 28 CE.
Para su rechazo considero compartible la alegación
del Abogado del Estado en su referencia a la doctrina
contenida en la STC 39/1986.
En el caso actual la Ley cuestionada no supone una
directa financiación establecida para unos determinados
sindicatos y asociaciones empresariales con exclusión
de otros, lo que resultaría contrario a los preceptos
constitucionales invocados por la recurrente. Se trata de la
financiación de unas actividades ordenadas mediante
una negociación colectiva, que ninguno de los sujetos
legitimados, en su caso, para su impugnación ha
impugnado. El dato de referencia, base de la cuestionada
diferenciación, es, así, una negociación colectiva jurídica
eficaz, en la que se establecen unas actuaciones y unos
órganos bilaterales para llevarlas a cabo, que son los
destinatarios directos de la dotación financiera que se
establece en el precepto legal impugnado. Sobre esa
base los elementos de objetividad, adecuación,
razonabilidad y proporcionalidad, invocados por la recurrente
para negar su concurrencia (con alusión a las SSTC
53/1982, 20/1985, 7/1990, 32/1990, 59/1992 y
75/1992), son en este caso perfectamente apreciables,
pues la diferencia de trato resulta de la previa
participación en una negociación colectiva, que se da respecto
de unos sindicatos y asociaciones empresariales, y que
no se da respecto de otros.
Al propio tiempo la participación de unos sindicatos
y asociaciones empresariales, y no de otros, en los
órganos creados en el Acuerdo encuentra su justificación
constitucional en el carácter de órganos de
administración del mismo, como tales, vinculados con la
negociación colectiva de la que son instrumento; de ahí que
la participación o no en esa negociación, siguiendo la
doctrina de la SSTC 39/1986, sea fundamento
constitucionalmente idóneo de diferenciación.
Se impone por ello, a mi juicio, el rechazo del segundo
motivo del recurso de inconstitucionalidad, y por ende
de éste.
5. Por lo que hace al conflicto de competencias,
estimado parcialmente en la Sentencia, mi disentimiento
de ésta se sitúa en un doble plano: primero, en el de
la argumentación referida a la inserción del Acuerdo
tripartito en el marco competencial de la ejecución de la
legislación laboral; y segundo, y para el caso en que
se acepte esa inserción, en el referente al rechazo
específico de la posible inclusión del contenido impugnado
del Acuerdo tripartito en la reserva al Estado de la
competencia sobre fondos nacionales y de empleo, contenida
en el art. 11.2 punto segundo EAC.
En cuanto al primer plano de consideraciones acepto
de la Sentencia el encuadramiento en el título
competencial de legislación laboral, en los términos ya
expuestos en el apartado 3 de este Voto. Pero creo que la
Sentencia hace una valoración del problema
competencial planteado, no en función del contenido real del
Acuerdo tripartito, sino más bien en función del Acuerdo
que le sirve de precedente, en el que el Gobierno no
tuvo participación.
Sólo desde esa consideración se explica la afirmación
clave contenida en el fundamento jurídico 8 de la
Sentencia de que el Acuerdo tripartito "concierne a la
regulación de un concreto derecho de los trabajadores en
el seno de la relación laboral, como el reconocido en
el art. 4.2 al Estatuto de los Trabajadores"; desde cuyo
presupuesto conceptual se desemboca en dicho
fundamento jurídico in fine en la distribución competencial
(legislación laboral-ejecución de la legislación laboral)
regulada en los arts. 149.1.7 CE y 11.2 EAC.
Estimo que esa apreciación de base es aplicable al
Acuerdo nacional previo al Acuerdo tripartito; pero no
así, o no en la misma medida, a éste, debiéndose
observar que no es el primero, sino el segundo, el objeto
del conflicto, y que por tanto el enjuiciamiento
constitucional del último debe hacerse con estricta y exclusiva
referencia a su propio contenido, y no al del Acuerdo
nacional, no cuestionado.
Ello sentado, creo que en el referido Acuerdo tripartito
son discernibles, a los efectos que aquí conviene, cuatro
contenidos diferentes: a) el primero, alusivo a la
financiación pública de la formación profesional ocupacional,
regulada en el Acuerdo nacional sobre formación
continua; b) el segundo, alusivo a la atribución a los entes
privados de composición paritaria, regulados en dicho
Acuerdo nacional, de todo lo referido a la gestión de
la formación ocupacional, con los complementarios
instrumentos o mecanismos de control; c) el tercero,
alusivo al compromiso de colaboración del Gobierno con
las actividades de formación; y d) y el cuarto, alusivo
al compromiso de derogación del Decreto 1618/1990
y su sustitución.
Ninguno de esos contenidos del Acuerdo tripartito
es por sí mismo de regulación del contenido de la
relación laboral, sino que más bien se trata de la expresión
de una opción normativa global, consistente en la
sustitución de la legislación laboral estatal por una
ordenación nueva, básicamente confiada a la negociación
colectiva, y del apoyo externo a los instrumentos creados
por ella.
No se trata, a mi juicio, en contra de la tesis de la
Sentencia, de que se establezca una legislación estatal
reguladora de la formación profesional ocupacional, cuya
ejecución se confíe a unos determinados órganos
distintos de los de la Generalidad, invadiendo por tanto
las competencias de ésta para la ejecución de la
legislación laboral del Estado, sino más bien de que por ese
Acuerdo tripartito el Estado abdica de regular por sí
mismo una política de formación ocupacional mediante su
legislación propia.
Y lo hace sobre la base de la aceptación de una previa
ordenación de esa materia, establecida por vía negocial:
el Acuerdo nacional sobre formación continua, cuyos
autores, en ejercicio de un derecho, y en modo alguno
condicionados en su elección ni por el poder del Estado
ni por el de las Comunidades Autónomas, le han querido
situar en el ámbito que han considerado oportuno, que
ha sido en un ámbito nacional. El resto de los
compromisos asumidos por el Estado en el Acuerdo tripartito
adquiere su sentido en función de esa previa opción,
y como derivación de la misma, como medios de
potenciación. Y tal opción básica, por su finalidad, corresponde
inequívocamente, a mi juicio, al plano conceptual de la
legislación laboral (competencia del Estado, ex
art. 149.1.7 CE), y no al de la ejecución de esa legislación
(competencia de la Generalidad de Cataluña, ex art. 11.2
EAC). El hecho de que el vehículo formal en el que esa
opción se ejercita no sea directamente una Ley, sino
un negocio jurídico, no creo que pueda obstar a ese
encuadramiento, pues en definitiva se trata de un
compromiso prelegislativo, cuya efectividad real deberá
consumarse por vía legislativa. En cualquier caso, el Acuerdo
tripartito en sí en modo alguno puede considerarse, a
mi juicio, como acto de ejecución de la legislación
laboral.
El ejercicio de esa opción legislativa del Estado, que
consiste, como ya ha quedado dicho, en abdicar de la
regulación de la formación profesional ocupacional, para
cederla a la negociación colectiva, seguida de un ulterior
compromiso de apoyo de lo negociado, puede producir,
ciertamente, el efecto de que la competencia autonómica
de ejecución de la legislación laboral pierda la
oportunidad de ejercicio, al desaparecer la legislación en esa
concreta área de ordenación afectada. Mas no creo que
ese innegable efecto pueda merecer ningún reproche
en el orden constitucional de distribución de
competencias, pues el título competencial de ejecución de la
legislación laboral no puede, en principio, limitar la libertad
de configuración de la legislación laboral misma por el
que tiene constitucionalmente atribuida la competencia
sobre la legislación laboral: el Estado.
La aceptación por éste de la negociación colectiva,
previamente llevada a cabo por sus titulares, y el
reconocimiento de los órganos creados para la ejecución
de lo negociado, no implica que el Estado prive a la
Comunidad Autónoma demandante de las facultades de
ejecución de la legislación laboral que le corresponden
por su Estatuto de Autonomía. Lo que ocurre es,
sencillamente, que la legislación a que se refiere la
competencia autonómica, ha desaparecido en un área
concreta; pero eso es algo muy diferente. Y no cabe
pretender, (como parece admitir la Sentencia, aunque
sea de modo implícito y subyacente) que la competencia
de ejecución de la legislación laboral deba extenderse
a una competencia sobre la ejecución de la negociación
colectiva, que viene a ocupar el área de ordenación antes
cubierta por la legislación, pues un planteamiento tal
prescinde de la peculiaridad esencial de la negociación
colectiva en relación con la legislación, en cuanto
instrumentos de ordenación pertenecientes,
respectivamente, a particulares o al poder público.
Por ello el apoyo por el Gobierno a las actividades
de los órganos creados en la negociación colectiva
mediante el compromiso de financiación y la utilización
de otros medios (locales, etc.), no se sitúa, a mi juicio,
en un área de ejecución de la legislación laboral, sino
de apoyo externo de la negociación colectiva, que creo
que es algo distinto, negociación colectiva que si se
centra en un ámbito nacional, y no autonómico, es,
repitámoslo una vez más, porque así lo han querido sus
titulares, en ejercicio de un derecho que no está
condicionado por la distribución del poder entre el Estado
y las Comunidades Autónomas.
A mi juicio, se distorsionan los rasgos propios del
fenómeno jurídico del que es expresión el Acuerdo
tripartito, y más en concreto, la dotación financiera que
en él se compromete, cuando en la Sentencia (FJ 5)
se dice que "se viene... a desapoderar a la Generalidad
de Cataluña de la competencia ejecutiva en materia de
formación continua de los trabajadores ocupados, dentro
de su ámbito territorial, al sustituirse el sistema de
gestión pública de esta modalidad formativa que venía
rigiendo en la materia, y sobre el que se ha operado
el traspaso de servicios y consiguiente asunción de la
competencia estatutaria, por un sistema de gestión
centralizado encomendado en su integridad a los
interlocutores sociales integrados en el ente paritario estatal,
y en cuya gestión no participa en modo alguno la
Administración autonómica".
Tal pasaje sugiere (aunque ciertamente no lo afirme
de modo terminante), que un sistema descentralizado
de gestión pública de la formación continua de los
trabajadores ocupados se ha sustituido por otro de gestión
centralizada. De ser real tal supuesto podría considerarse
vulnerada la competencia de ejecución de la legislación
laboral que corresponde a la Generalidad de Cataluña,
(salvo que pueda encuadrarse en la reserva competencial
del Estado del art. 11.2 inciso 2, como después se
razonará). Lo que ocurre, en mi opinión, es que el pasaje
transcrito, que sintetiza en realidad el pensamiento clave
de la Sentencia, fija su acento desorbitadamente en el
elemento gestión y en el cambio producido en ella,
prescindiendo del elemento realmente significativo, y
respecto del que se ha producido el cambio, que es el
del sistema mismo de la formación continua, que deja
de ser público y de base legislativa, para convertirse
en privado y de base negocial. Por ello la gestión
centralizada de ese nuevo sistema privado por los órganos
establecidos en la negociación colectiva que lo soporta
no desapodera a la Generalidad de Cataluña de ninguna
competencia ejecutiva que previamente hubiera tenido
atribuida, porque ninguna competencia de ejecución le
correspondía, lo mismo que tampoco al Estado, para
la administración de la negociación colectiva laboral. Y
si tal sistema nuevo, porque así lo han querido sus
negociadores, nace con referencia a un ámbito estatal, el
que el Estado le preste la colaboración a que se
compromete en el Acuerdo tripartito objeto del conflicto,
no creo que pueda entrar en conflicto con unas
competencias de ejecución descentralizadas de la legislación
laboral, cuando, en rigor, no se trata de ejecutar
legislación laboral. Negar la posibilidad de la colaboración
del Estado a la efectividad del sistema negocial de
formación continua, dando por sentado que tal
colaboración sólo podría prestarse por las Comunidades
Autónomas, previa territorialización de los fondos necesarios
para ello, supone tanto como impedir que la negociación
colectiva despliegue sus efectos en el ámbito elegido
por sus negociadores.
Y no creo que el compromiso de aportación de
medios, aparte de los financieros, pueda obstar a la
corrección constitucional del Acuerdo tripartito, en los
términos que se indican en la Sentencia (FJ 15), cuando
se dice que "ha de añadirse que esta reordenación del
subsistema de formación continua se realiza sobre el
soporte material de la red de centros de formación
profesional de titularidad pública autonómica, en virtud del
traspaso de servicios realizado, y del constituido por el
personal transferido en su condición de adscrito a los
servicios en su día traspasados, como lo pone de relieve
el apartado cuarto del Acuerdo tripartito", pues en dicho
apartado no se hace ninguna indicación de los concretos
medios comprometidos. Los problemas de índole
competencial que pudieran surgir a la hora de la efectiva
puesta a disposición de los medios aludidos en ese
compromiso del Acuerdo tripartito, si el Estado pretendiera
disponer para ello de medios traspasados, no afectan
a la validez del Acuerdo en sí mismo, desde el momento
en que en él sólo se hace una alusión a medios en
abstracto, y no a concreto medios ya traspasados. Ni tan
siquiera se trata de una puesta a disposición inmediata
de determinados medios, sino (como se explicita en el
pasaje al que se refiere esa observación) de "la firma
de convenios de colaboración para la utilización de
centros públicos de formación, medios didácticos, así como
de la información derivada de los Estudios Sectoriales,
del observatorio permanente de evolución de las
ocupaciones y de los centros nacionales de formación
profesional". Entre la puesta a disposición de los medios
aludidos y el compromiso contenido en el Acuerdo
tripartito cuestionado existe un espacio lógico, en el que
se insertan los "convenios de colaboración", respecto
de los que nada impide que el Gobierno, para poderlos
suscribir, si es que no dispone de por sí de los medios
de que se trate, por haber pasado a la titularidad de
la Generalidad de Cataluña, pueda, o deba, previamente
convenir con ésta para la posible aportación de dichos
medios, con la consecuencia derivada de que, si no se
lograse convenir con la Generalidad, el Estado no
pudiese, a su vez, convenir con los interlocutores sociales
respecto a la puesta a disposición de unos concretos
medios. La interpretación del apartado cuarto del
Acuerdo tripartito en los términos en que se hace en el pasaje
transcrito la encuentro precipitada, y no ajustada a la
interpretación posible y adecuada, en función de los
estrictos términos de dicho apartado.
6. El segundo plano de mi discrepancia de los
indicados en el inicio del apartado anterior, es el alusivo
al rechazo específico de la posible inclusión del
contenido impugnado del Acuerdo tripartito en el inciso
segundo del art. 11.2 EAC (rechazo al que la Sentencia
dedica sus fundamentos jurídicos 11, 12 y 13), en
concreto en la reserva al Estado de "todas las competencias
en materia de ... fondos de ámbito nacional y de empleo,
sin perjuicio de lo que establezcan las normas del propio
Estado sobre estas materias".
Aun partiendo, a los meros efectos dialécticos, del
posible encuadramiento del Acuerdo tripartito y de los
compromisos asumidos en él, que integran su contenido,
en el marco competencial de la ejecución de la
legislación laboral, creo que sin ninguna violencia
interpretativa tales compromisos pueden alojarse en el ámbito
competencial reservado al Estado en dicha norma.
La Sentencia utiliza unos criterios inadecuadamente
restrictivos a la hora de interpretar el alcance de la
competencia reservada al Estado en el citado art. 11.2 EAC,
inciso segundo, que no me resulta compartible. La
restricción se utiliza por una doble vía argumental: por una
parte la visión de la reserva como una excepción a la
regla general del inciso primero del precepto; y por otra,
la excesiva formalización nominalista de la idea de
fondos.
En cuanto a la primera vía de restricción interpretativa
es manifiesta en el fundamento jurídico 12 in fine,
cuando dice que "un diverso entendimiento de los fondos
a que alude el art. 11.2, segundo inciso, EAC, conduciría
a generalizar la excepción que viene a establecerse en
el reparto competencial contenido en el art. 149.1.7 CE,
menoscabando así la competencia autonómica de
ejecución que de este precepto constitucional resulta". En
mi opinión, no se puede interpretar el art. 11.2 EAC
en términos de una relación lógica de regla y excepción,
sino que ambos incisos del precepto tienen el mismo
valor de reglas, aunque de distinto ámbito. A mi juicio,
la regla segunda del art. 11.2 EAC lo que hace es acotar,
dentro del ámbito genérico de la ejecución de la
legislación laboral, unas áreas concretas que reserva a la
competencia del Estado; y no veo razón para entender
que en el momento de traslación de competencias desde
el Estado a la Comunidad Autónoma la retención de
unas competencias por aquél deba considerarse con un
valor inferior al de las competencias que se transfieren.
Las competencias transferidas y las retenidas tienen, a
mi juicio, el mismo valor de reglas.
El inciso segundo aludido no creo que tenga por qué
ser objeto de la interpretación restrictiva, según el criterio
interpretativo aplicable a las normas excepcionales,
como prácticamente viene a hacer la Sentencia, sino
que supone simplemente una norma especial, que en
su ámbito aplicativo es susceptible de ser interpretada
sin ninguna sobrecarga conceptual de restricción. Y
sobre esa base el concepto legal de "fondos nacionales
y de empleo", creo que permite alojar en su seno la
disposición por el Estado de unos fondos públicos, que
tienen una identidad de partida por su procedencia de
la cuota de formación profesional en un porcentaje
determinado, y que completan su identidad en cuanto
afectados a un fin especial, y entregados para su
administración a un órgano ad hoc.
El otro elemento de restricción interpretativa, el de
la formalización nominalista del concepto de "fondos
nacionales y de empleo", creo que viene ligado en la
Sentencia a la misma concepción de la reserva
competencial al Estado como excepción. La idea de "fondos
públicos y de empleo" considero que es de suficiente
amplitud para poder abarcar diferentes supuestos, sin
que vea razón para que deba considerarse como
elemento de la misma la exigencia de una formalización
institucional de la índole de la exigida en la Sentencia.
El que existan fondos nacionales como los referidos en
ella, dotados de una determinada configuración
institucional, no creo que sea incompatible con la extensión
de la competencia del Estado respecto de otros fondos
que carezcan de tal configuración. Por otra parte la
restricción interpretativa de la competencia estatal basada
en la formalización nominalista de la idea de "fondos
públicos y de empleo", ni tan siquiera creo que pueda
servir para limitar la competencia del Estado frente a
la de la Comunidad Autónoma, desde el momento en
que el Estado, que dispone respecto de los "fondos
públicos y de empleo" de "todas las competencias", puede
perfectamente crear por sí mismo como institución un
fondo público en los términos formalísticos reclamados
por la Sentencia; con lo que propiamente no existe en
el precepto estatutario un límite real para la competencia
reservada al Estado, que éste no pueda superar.
La misma alusión en la Sentencia (FJ 14 in fine) al
hecho de que "la inexistencia de estos rasgos [se refiere
a los que, según ella son precisos para identificar in
genere un fondo] se mantiene en las sucesivas Leyes
estatales que se han referido a la materia (desde la
Disposición adicional segunda de la Ley 21/1993, de 29
de diciembre de Presupuestos Generales del Estado
para 1994, hasta la disposición adicional vigesimocuarta
de la reciente Ley 23/2001, de 27 de diciembre de
Presupuestos Generales del Estado para 2002)", si es
que tal alusión debe tener algún valor, está señalando
la vía a disposición del Estado para obviar el obstáculo
que la Sentencia erige frente a la competencia de éste.
En un problema de colisión de competencias entre
el Estado y la Comunidad Autónoma litigante no me
parece realista atender, como criterio definidor de los
límites, a un elemento formal que está a disposición
de uno de los contendientes. Lo que, a mi juicio,
demuestra la irrelevancia del elemento tomado en consideración
en la Sentencia, para negar la competencia del Estado,
mediante el rodeo argumental de una interpretación
formalista y nominalista del concepto de "fondos nacionales
y de empleo".
No me parecería respetuoso con los términos del
precepto estatutario una interpretación restrictiva de la
posibilidad de que el Estado constituyese, por un acto
unilateral, denominándolo así, un fondo nacional, si es que
tal formalismo fuese exigible, como cobertura formal de
la disposición de fondos detraídos de la cuota de
formación profesional, y con la misma instrumentación que
la que aquí se cuestiona. A mi juicio el poder unilateral
e incondicionado del Estado en cuanto a la constitución,
disposición y ordenación de los modos de gestión de
los "fondos nacionales y de empleo" está
inequívocamente establecido en el inciso segundo del art. 11.2
EAC, cuando reserva al Estado "todas las competencias"
al respecto.
Por todo lo expuesto, entiendo que el conflicto de
competencias debía haberse desestimado en su
totalidad.
En tal sentido evacuo mi Voto.
Madrid, treinta de abril de dos mil dos.-Vicente
Conde Martín de Hijas.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Guillermo
Jiménez Sánchez respecto del fallo y de algunos
extremos de la fundamentación jurídica de la Sentencia
dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93
y en el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93,
acumulados
1. La discrepancia con el criterio de la mayoría del
Pleno del Tribunal que motiva la emisión de este Voto
particular se refiere a un extremo decisivo en la
fundamentación jurídica que conduce al fallo de la Sentencia
dictada.
Haciendo uso de la facultad atribuida a los
Magistrados del Tribunal Constitucional por el apartado 2 del
art. 90 LOTC reflejo en este Voto particular mi
discrepancia, defendida en la deliberación del Pleno, respecto
de un extremo que considero decisivo en
fundamentación jurídica que conduce al fallo de la Sentencia
dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93
y en el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93,
acumulados.
Esta discrepancia se formula, desde luego, con el
mayor respeto a la opinión mayoritaria de los
componentes del Pleno del Tribunal, cuyo criterio merece
siempre mi más alta consideración.
2. El título atributivo de competencia sobre la
materia objeto de la controversia enjuiciada es el "laboral",
por lo cual los preceptos del "bloque de la
constitucionalidad" relevantes a efectos de la resolución del recurso
de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de
competencia sometidos a nuestro enjuiciamiento son los que
se contienen en los arts. 149.1.7 CE y 11.2 EAC.
Comparto el encuadramiento competencial que se
efectúa en los fundamentos jurídicos 6, 7 y 8 de la
Sentencia. Conforme a lo expuesto en ellos entiendo que
la materia objeto de la controversia suscitada en el
recurso de inconstitucionalidad y en el conflicto positivo de
competencia no es reconducible a los ámbitos propios
de los títulos "educación" (art. 15 EAC) o "bases y
coordinación de la planificación general de la actividad
económica" (149.1.13 CE), y que la respuesta más correcta
a la cuestión afrontada es la que con total naturalidad
lleva a encuadrar la materia considerada dentro del
contenido específico del título "laboral".
Conforme a ello coincido con el criterio mayoritario,
expresado en el fundamento jurídico 9 de la Sentencia,
de que los preceptos del "bloque de la
constitucionalidad" que definen o delimitan las competencias
correspondientes, en el caso sometido a nuestro
enjuiciamiento, al Estado y a la Comunidad Autónoma de Cataluña
son los contenidos en los arts. 149.1.7 CE y 11.2 EAC.
3. El orden competencial establecido en el "bloque
de la constitucionalidad" no puede resultar alterado por
la conclusión de acuerdos entre el Gobierno del Estado
y algunas de las organizaciones empresariales y
sindicales "más representativas". Estos acuerdos tampoco
pueden privar a la Comunidad Autónoma de Cataluña
de la titularidad o de las facultades de disposición o
control de que goce en relación con los centros o las
instalaciones que le hayan sido transferidos.
Igualmente considero que el orden competencial
establecido en los invocados preceptos de la Constitución
y del Estatuto de Autonomía de Cataluña no puede
resultar alterado por la circunstancia de que la situación que
ha dado lugar al planteamiento de las controversias
elevadas a nuestro examen sea consecuencia de la
conclusión de unos acuerdos de los que han sido partes
el Gobierno del Estado y algunas de las organizaciones
empresariales y sindicales "más representativas2 en el
conjunto nacional. Y también estimo que en dichos
acuerdos no cabe introducir (o que, caso de ser
introducidas, habrían de ser consideradas contrarias al orden
constitucional de distribución de competencias)
cláusulas o contenidos que incidan sobre extremos que resultan
ajenos a las facultades de disposición de quienes los
suscriben, por lo que a través de ellos no es posible
privar a la Comunidad Autónoma de Cataluña de sus
competencias propias ni de la titularidad o de las
facultades de disposición o control de que goce en relación
con los centros o las instalaciones que le hayan sido
transferidos.
4. El segundo inciso del art. 11.2 EAC reserva al
Estado todas las competencias en materia de fondos
de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que
establezcan las normas del Estado sobre estas materias.
Ahora bien, el que en virtud de la conclusión de
acuerdos entre el Gobierno del Estado y las organizaciones
empresariales y sindicales no quepa alterar el orden
constitucional de competencias, privando a la Comunidad
Autónoma de Cataluña de las que le son propias, no
significa, en modo alguno, que el establecimiento de
sistemas de gestión instrumentados por la vía de la
concertación social no pueda servir de cauce válido para
el ejercicio por parte del Estado de las competencias
que le corresponden.
A este propósito es obligado tener presente que el
segundo inciso del art. 11.2 EAC "reserva" al Estado
"todas las competencias en materia de migraciones
interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de
empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas
del Estado sobre estas materias". Queda así
inequívocamente reconocida al Estado una competencia plena
o absoluta que delimita la atribuida a la Generalidad
de Cataluña en el primer inciso del art. 12 EAC sobre
la "materia laboral" "a nivel de ejecución", ámbito en
el que corresponden al ente autonómico "las facultades,
competencias y servicios" que "ostenta actualmente el
Estado". El régimen o sistema competencial diseñado
por el Estatuto de Autonomía de Cataluña incluye, en
definitiva, dos reglas o principios complementarios: el
que confiere a la Generalidad de Cataluña la titularidad
de la competencia de ejecución sobre la "materia
laboral" y el que declara propias del Estado "todas las
competencias" sobre los fondos de ámbito nacional,
instituciones que, por la ubicación sistemática de la norma
que las contempla, debemos calificar de "laborales".
Correspondiendo, por consiguiente, a la esfera propia
de las competencias del Estado "todas" las relativas a
los fondos nacionales, resulta perfectamente válido y
conforme con el orden de distribución de competencias
establecido por el "bloque de la constitucionalidad2 que
las actuaciones que se financien por medio del
expediente de creación de fondos de tal carácter se
contemplen en los acuerdos celebrados entre el Estado y
los interlocutores sociales firmantes del "Pacto
Tripartito", y asimismo que en dichos acuerdos se regulen
los mecanismos merced a los cuales se harán efectivas
las prestaciones laborales relativas a la formación
continua de los trabajadores ocupados, cuya dispensación
constituye el objetivo esencial del citado pacto.
5. La financiación del Acuerdo tripartito en materia
de formación continua de los trabajadores ocupados se
instrumenta a través de un sistema que supone la
creación de un fondo nacional.
Conviene precisar que el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña, tanto en el recurso de
inconstitucionalidad como en el conflicto positivo de
competencia contra la Disposición adicional vigesimotercera
de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1993, y el Acuerdo tripartito
en materia de formación continua de los trabajadores
ocupados, suscrito el 22 de diciembre de 1992,
cuestiona muy especialmente el sistema de financiación
nacional establecido para la formación profesional y la
sustracción a la Comunidad Autónoma Catalana de la
cuota que le correspondería si los recursos económicos
centralizados se "territorializaran", por lo que reclama
que se proceda a realizar las operaciones conducentes
a la territorialización y, consecuentemente, que se
pongan a su disposición las cantidades que en virtud de
esta (conforme a su criterio, obligada) operación le deben
corresponder (cfr. antecedentes 2 y 6).
Así pues, desde las premisas afirmadas en el apartado
anterior, y estando a los términos en que el recurso de
inconstitucionalidad y el conflicto positivo de
competencia plantean la vulneración que atribuyen a la financiación
del Acuerdo nacional de formación continua, la cuestión
esencial que hemos de afrontar al pronunciarnos sobre
la conformidad o disconformidad de la técnica de
financiación seguida con el sistema de distribución de
competencias diseñado por el "bloque de la
constitucionalidad", y específicamente por el Estatuto de Autonomía
de Cataluña, es la de si, al no haber sido territorializada,
dicha financiación (o, si se quiere, la fórmula escogida
para hacerla efectiva) vulnera las competencias propias
de la Generalidad de Cataluña o no produce tal
vulneración como consecuencia de haberse instrumentado
mediante la creación de un fondo nacional.
Al respecto entiendo que es obligado pronunciarse
en favor del último de los términos de la alternativa
enunciada, pues, frente a la tesis mantenida en el fundamento
jurídico 12 de la Sentencia de la que respetuosamente
discrepo, estimo que no otra cosa que la creación de
un fondo nacional supone la afección de un determinado
porcentaje (el 0,10 por 100) de la cuota de formación
profesional (el 0,70 por ciento "sobre la base de
accidente de trabajo y enfermedades profesionales") "a la
financiación directa de las acciones formativas de los
trabajadores asalariados tanto del sector público como
privado, excluidos los pertenecientes a la Administración
pública, que se desarrollen conforme a lo establecido
en el Acuerdo nacional sobre formación continua" (punto
primero del Acuerdo tripartito en materia de formación
continua de los trabajadores ocupados), lo que dio lugar
a que la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley
39/1992, de Presupuestos Generales del Estado
para 1993, dispusiera que "de la cotización a Formación
Profesional a que se refiere el art. 98, ocho, 2.3, de
esta Ley, la cuantía que resulte de aplicar a la base de
dicha contingencia un 0,1 por ciento se afectará a la
financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo
Nacional sobre Formación Continua", y que "el importe
de la citada cantidad, que figura en el presupuesto del
Instituto Nacional de Empleo, se pondrá a disposición
de Ente Paritario de ámbito estatal de las
representaciones sindicales y empresariales, dotado de
personalidad jurídica, que las partes firmantes del Acuerdo
designen".
La afirmación avanzada se sustenta, en mi opinión
sólidamente, en un conjunto de factores, tales como la
adscripción por el Estado de unas específicas dotaciones
económicas para la consecución de una finalidad precisa
y nítidamente definida; la individualización de la partida
presupuestaria de la que han de traer origen dichas
dotaciones; y la previsión de que dichas dotaciones se
"transferirán" al "Ente Paritario Estatal [dotado de personalidad
jurídica] que las partes firmantes del Acuerdo Nacional
sobre Formación Continua constituyan y designen".
No cabe, a mi parecer, oponer a la conceptuación
resultante de los rasgos caracterizadores indicados el
hecho de que el fondo nacional así creado no se designa
como tal por las disposiciones que lo instituyen, pues
ello supondría elevar al rango de elemento decisivo lo
que no tiene otra significación que la meramente
nominalista y carece de un auténtico contenido material. Y
entiendo que tampoco podría hacerse valer frente a
dicha conceptuación la objeción, ésta sí de carácter
sustantivo, de que la creación de un fondo nacional por
el Acuerdo y la disposición sobre los que se plantean
el conflicto positivo de competencia y el recurso de
inconstitucionalidad supondría una innovación en el
campo de la ejecución de la "materia laboral" contemplada
en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (puesto que
tal fondo no existía en el momento de la promulgación
de este Estatuto), y el reconocimiento de la posibilidad
de introducir esta modalidad de gestión centralizada en
ámbitos anteriormente no reservados a la competencia
estatal convertiría en meramente testimonial o
claudicante la correspondiente en la esfera laboral a la
Generalidad de Cataluña, ya que, como consecuencia de la
operación contemplada, las atribuciones asumidas por
ésta conforme al art. 11.2, primer inciso, EAC quedarían
en todo momento supeditadas a que el Estado no las
vaciara de contenido real a través de la creación de
fondos nacionales que incidiesen con su actuación sobre
áreas que, conforme a la concepción de los redactores
del Estatuto de Autonomía de Cataluña, debían
corresponder al ámbito propio de actuación del ente
autonómico.
En relación con esta última línea argumental debe,
sin duda, reconocerse, como una intelección correcta
y conforme al principio de lealtad constitucional requiere,
que no puede ser admisible la maniobra de atribuir a
la esfera de la actuación estatal, por la vía de la creación
de fondos nacionales, todas las competencias
reconducibles a la "materia laboral", vaciando así de contenido
la atribución de competencias de ejecución en este
campo realizada en favor de la Generalidad de Cataluña por
el primer inciso del art. 11.2 EAC. Pero tampoco cabe
sostener, en buena lógica, lo contrario: que la fuerza
expansiva del principio consagrado en el art. 11.2, primer
inciso, EAC reduzca el significado de la regla especial
(que no excepcional) recogida en el segundo inciso del
art. 11.2 EAC, la cual reserva al Estado "todas las
competencias en materia de fondos de ámbito nacional",
no únicamente respecto de los existentes en el momento
de aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña
(dado que ninguna precisión o salvedad se apunta al
respecto), sino en relación con cualesquiera de los que
se hayan creado en el presente o puedan crearse en
el futuro.
La determinación de cuándo debe correctamente
estimarse que resulta constitucionalmente admisible la
creación de un fondo nacional al que se confíe la realización
de determinadas actividades propias de la "materia
laboral", y cuándo, contrariamente, por incidir sobre el núcleo
esencial de las competencias asumidas "a nivel de
ejecución" en tal materia por la Generalidad de Cataluña,
no cabe considerar conforme con el orden constitucional
de distribución de competencias dicha creación, es una
cuestión que sólo puede ser resuelta analizando, caso
por caso, la significación y la trascendencia de las
funciones encomendadas al fondo nacional de que se trate,
la legitimidad de cuya erección debe presuponerse en
principio de acuerdo con la genérica presunción de
adecuación al ordenamiento constitucional de las
actuaciones de los poderes públicos en un Estado social y
democrático de Derecho.
Como queda ya apuntado, en tal análisis lo que habría
que tomar en consideración serían los efectos
fundamentales de la creación del Fondo Nacional, es decir,
si de ella se seguiría o no la privación efectiva de "las
facultades, competencias y servicios" que en materia
laboral y "a nivel de ejecución" ha asumido la Comunidad
Autónoma de Cataluña. Pero lo que en ningún caso
correspondería al Tribunal Constitucional sería
pronunciarse sobre la oportunidad o conveniencia de la creación
de un fondo nacional, puesto que la ponderación de
las razones o circunstancias que hacen aconsejable o
desaconsejable tal operación es una actividad propia de
los órganos de decisión política y por ello excede
manifiestamente del ámbito propio de nuestro enjuiciamiento.
6. No resulta de aplicación a la financiación del
Acuerdo tripartito en materia de formación continua de
los trabajadores ocupados la doctrina de la
territorialización de subvenciones.
Finalmente, y frente a lo que se afirma en los
fundamentos jurídicos 18, 19 y 20 de la Sentencia, entiendo
que no resulta de aplicación a la financiación del Acuerdo
tripartito en materia de formación continua de los
trabajadores ocupados la doctrina de la "territorialización
de subvenciones", que para otros casos (según mi
opinión radicalmente diversos en diversos aspectos
decisivos al ahora contemplado) han configurado
precedentes fallos del Tribunal Constitucional.
En efecto, la exigencia de "territorializar" el importe
de determinadas subvenciones, derivada del sistema
constitucional de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas (o entre aquél
algunas de éstas), postula como presupuesto
inexcusable que la titularidad de la competencia relativa a la
materia en relación con la cual se establecen dichas
ayudas financieras corresponda a los entes autonómicos,
que no pueden ser privados de sus específicas o propias
atribuciones en función de una decisión subvencional
forzosamente carente de la virtualidad de atraer hacia
el Estado competencias que, conforme a lo establecido
en el "bloque de la constitucionalidad", no le son propias.
Pero tal presupuesto, a mi parecer, no concurre en
el caso que ahora enjuiciamos, puesto que si, como
queda reiteradamente indicado, nos encontramos en él ante
la existencia de un fondo de ámbito nacional cuya
actuación se centra en el ámbito propio de la "materia laboral",
el art. 11.2, segundo inciso, EAC reserva al Estado todas
las competencias relativas a dicha institución, por lo que
no puede sostenerse que resulte procedente efectuar
en favor de la Generalidad de Cataluña ningún tipo de
territorialización de las asignaciones que en los
Presupuestos Generales del Estado se destinan a las
prestaciones para cuya cobertura se ha creado el fondo.
Firmo este Voto particular en Madrid, a treinta de
abril de dos mil dos.-Guillermo Jiménez Sánchez.
-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Roberto
García-Calvo y Montiel respecto de la Sentencia dictada
en el recurso de inconstitucionalidad número 938/93
y conflicto positivo de competencia 1176/1993,
acumulados
El presente Voto particular -que emito con el máximo
respeto a la opinión de la mayoría- se refiere sólo a
un concreto extremo de dicha resolución, aunque este
sea precisamente el que ha conducido a la estimación
del recurso. En definitiva, el sentido de la discrepancia
no es sino refutar los argumentos expuestos en los
fundamentos de Derecho duodécimo y decimotercero de
la Sentencia aprobada por la mayoría, por las razones
que siguen.
Como es obvio, mi disentimiento se expresa respecto
del contenido de la Sentencia aprobada por la mayoría,
sin tener en cuenta el Voto particular concurrente del
Magistrado Ponente, que, además de apoyar el criterio
mayoritario, adiciona otros elementos argumentales en
refuerzo de la tesis estimatoria. Ello evidencia, a mi juicio,
que los argumentos reflejados en la Sentencia no son
considerados suficientes por quien expresa el parecer
de la mayoría, dejando patente la orfandad argumental
con la que se ha decidido que en el supuesto sometido
a consideración del Tribunal no rige la reserva a favor
del Estado.
Primero. Para una mejor comprensión del sentido
de la discordancia anunciada, parece conveniente partir
de la tesis que la mayoría expresó en los fundamentos
antes mencionados.
La principal argumentación de la que se deduce la
inexistencia de la reserva estatal "que establece el
art. 11.2, segundo inciso EAC" es textualmente la
siguiente:
"en este caso, no se constituye una masa patrimonial
para, dotándola de cierta sustantividad orgánica
identificadora, financiar dichas acciones formativas, sino que
las cuotas resultante de aplicar el entonces vigente tipo
de cotización del 0,70 por ciento, siguen siendo
recaudadas por la Tesorería General de la Seguridad Social,
y los fondos públicos procedentes del Presupuesto del
INEM son transferidos por este Organismo en el
porcentaje afectado al denominado ``ente paritario estatal'',
es decir, al ente fundacional constituido por la
representación de los trabajadores y de los empresarios, a
la sazón denominado FORCEM, para su gestión y
administración "en todos los aspectos", tal como dispone
el acuerdo primero, apartado 2 y el acuerdo tercero,
en su primer párrafo. Se trata, en consecuencia, de una
dotación de recursos presupuestarios para financiar las
acciones formativas acogida al Acuerdo nacional sobre
formación continua, sin que proceda equiparar toda
dotación presupuestaria con un fondo de los aludidos por
el art. 11.2 EAC. No nos hallamos, pues, ante la creación
o constitución por el Estado de un fondo nacional laboral
que venga a dejar sin efecto las competencias de
eje
cución de la legislación laboral estatutariamente
asumidas por la Generalidad de Cataluña."
Dicho expositivo se consolida con un colofón del
siguiente tenor:
"hemos de recordar que la finalidad perseguida con
la afectación de tales recursos presupuestarios, no se
enmarca en la órbita de la política económica del Estado
orientada al pleno empleo (art. 40.1 CE), sino que se
circunscribe al concreto y limitado objetivo de hacer
efectivo el derecho de los trabajadores con empleo a su
formación y readaptación profesionales, lo que
redundará en su derecho fundamental a la promoción a través
del trabajo (art. 35.1 CE)."
Segundo. Pues bien, tales afirmaciones resultan
inaceptables porque a mi juicio responden a un puro
nominalismo o reduccionismo asentado en una visión
contractualista desligada de la intervención pública en
materia de formación, además de suponer una
anacrónica concepción de la política de empleo ajena a lo que
hoy se considera pacíficamente como tal en su sentido
más activo y global.
Así, en primer lugar, hemos de refutar, que este
acuerdo no se enmarque en la "política económica del estado
orientada al pleno empleo" como textualmente expresa
el parecer de la mayoría.
El derecho a la promoción a través del trabajo en
su dimensión formativa, y el mandato a los poderes
públicos para que fomenten una política que garantice la
formación y readaptación profesionales, si bien tienen
ámbitos de actuación y objetivos parcialmente
coincidentes, contemplan la formación desde perspectivas
diferentes. De un lado, el art. 35.1 CE contempla la
formación profesional del trabajador en el seno del contrato
de trabajo y, por tanto, considera que el sujeto
inmediatamente obligado a respetar y garantizar el ejercicio
del derecho es el empresario. Por su parte, el art. 40.2
CE regula, aunque no exclusivamente, la formación
profesional de los trabajadores ocupados, obligando a los
poderes públicos a fomentar la formación profesional
en el seno de las empresas. Existe, por tanto, un evidente
interés público en la mejora de la capacitación
profesional de los trabajadores en su conjunto, lo que supone
un factor de mejora en el funcionamiento del mercado
de trabajo y de promoción de la competitividad del
sistema económico.
Se da pues una estrecha conexión entre la formación
profesional, entendida como instrumento de política
social dirigido a favorecer la ocupación, la progresiva
cualificación y la promoción de los trabajadores, y la
más general disciplina del mercado de trabajo, en cuanto
que la cualificación de todos los trabajadores y en todos
los sectores responde tanto al interés particular de los
interesados en la búsqueda o en la continuación de un
empleo, como al interés público en la mejora de las
capacidades profesionales en su conjunto. La formación
es para el Estado un medio privilegiado al servicio de
la política de empleo, de la promoción social y de la
igualdad de oportunidades.
De ahí que, la meta o finalidad de la política de empleo
no sea sólo el equilibrio numérico entre personas activas
y disponibilidades de empleo, como parece proponernos
la visión de la mayoría, sino el aprovechamiento
adecuado de los recursos humanos de un país a la vista
de los datos básicos de su economía: riqueza natural,
equipamiento industrial, posibilidades futuras de
producción.
Así pues, junto a la idea de ocupación plena o total
de las personas en condiciones de trabajar, la política
de empleo ha de contar también con un ingrediente
de productividad o eficiencia de las actividades
desarrolladas. La significación estructural de la formación
profesional ha hecho que la concepción de la misma haya
pasado a formar parte de las llamadas políticas activas
de empleo, al vincularse aquélla a la capacidad de
favorecer el desarrollo de los capitales humanos específicos.
Buen ejemplo de ello es que la idea de la formación
permanente condiciona el conjunto de la moderna
política de empleo en la Unión Europea, en la que se
propugna el paso de las políticas pasivas a otras políticas
activas en la materia; esto es, la sustitución -o al menos
la convivencia- de las medidas pasivas (con las
transferencias mediante prestaciones por desempleo) con
otras activas (formación, capacitación profesional
continuada, etc...). Por ello, la importancia estratégica de
éstas ha sido reconocida reiteradamente, en los muy
distintos documentos y formulaciones efectuados sobre
la materia, tanto desde un plano general, como desde
la constatación de la indudable interdependencia entre
la formación y la introducción de las innovaciones
tecnológicas.
En definitiva, para quién emite este Voto particular
la significación estructural de la formación profesional
para la consecución de los objetivos comunitarios resulta
evidente, como lo demuestra el hecho incontestable de
que haya entrado a formar parte de las llamadas políticas
activas de empleo. Se ha pasado de un enfoque
tradicional, basado en la coyunturalidad y en la adopción
de medidas de choque en situaciones de crisis, a un
enfoque estructural y, por consiguiente, más complejo
y global. Esta tesis no es, sin embargo, la que se expone
en el criterio de la mayoría que, en suma, considera
que la finalidad de la afectación de los recursos
presupuestarios "no se enmarca en la órbita de la política
del Estado orientada al pleno empleo, sino que se
circunscribe al concreto y limitado objetivo de hacer
efectivo el derecho de los trabajadores con empleo a su
formación y readaptación profesionales". Esta
afirmación, de la que se extrae después la ratio decidendi de
la estimación del recurso, no sólo no la comparto, sino
que creo que va en contra de la consideración de lo
que se entiende como política de empleo.
De ahí que las referencias a los antecedentes
normativos contenidos en el fundamento jurídico trece
queden reducidas a un ejercicio de escisión legislativa que
aunque adereza la presentación de la línea discursiva
por la que camina la Ponencia, elude entrar en los
aspectos esenciales de la política de empleo así considerada.
Por eso manteníamos al inicio de este voto y lo
ratificamos aquí que, con todos los respetos que nos
merecen las demás opiniones, los argumentos de la mayoría
se basan en criterios coyunturales que reducen el
problema a términos puramente nominalistas y formales
y no tienen en cuenta el aspecto estructural de las
políticas de empleo.
Tercero. Cuestionable resulta, igualmente, la
negativa a considerar como fondo de empleo de carácter
nacional el dispositivo financiero para la formación
continua contenido en el Acuerdo tripartito. En definitiva,
la tesis de la mayoría viene a decir que no existe un
fondo porque -de nuevo formalmente- no se ha creado
un fondo. Dicha conclusión me resulta inaceptable.
Como consecuencia de los procesos convencionales
celebrados en el ámbito nacional, primero en diciembre
de 1992 y, más tarde, en diciembre de 1996, la
formación continua de los trabajadores ocupados ha
pasado a estar regulada en nuestro ordenamiento jurídico
mediante un complejo sistema de acuerdos de
naturaleza distinta, que se articulan entre sí de modo
igualmente diverso. Tres son los ejes sobre los que gira el
sistema: el Acuerdo tripartito, el Acuerdo nacional de
formación continua (ANFC) y los instrumentos
contrac
tuales menores -Acuerdos nacionales sectoriales,
convenios colectivos sectoriales, unos y otros de ámbito
estatal.
El primero de los citados ejes de ordenación de la
formación profesional continua en el ámbito nacional
constituye una manifestación típica de la concertación
social, entendiendo por tal un método de adopción de
decisiones estratégicas o importantes en los ámbitos
de la política social y económica y de la regulación de
las condiciones de trabajo por parte de tres actores o
sujetos: el Gobierno, los sindicatos y las organizaciones
empresariales.
En los acuerdos tripartitos concurren, en efecto, las
tres notas que caracterizan la concertación social. Por
lo pronto, el campo de acción u objeto de la práctica
concertada versa sobre una materia socioeconómica,
cual es la formación continua. Se trata, en segundo lugar,
de una materia de indudable importancia para la marcha
de la economía española. Como con toda razón hizo
notar el Preámbulo del Acuerdo de 1992, la formación
continua es "un valor estratégico para mejorar la
competitividad de las empresas en orden a su adaptación
flexible a los requerimientos del sistema productivo, así
como para mejorar la calidad del empleo de los
trabajadores y disminuir el riesgo de paro". Finalmente, los
sujetos que han convenido son el poder público, de un
lado, y las representaciones profesionales de intereses,
de otro.
En su condición de manifestación de la economía
concertada, los acuerdos tripartitos se sitúan en el
espacio de lo político-social; es decir, en esa zona de contacto
más o menos amplia que suele existir entre el sistema
político y el sistema de relaciones laborales como
consecuencia de la intersección de sus respectivas esferas
de actuación. No es, por tanto, un contrato administrativo
del que pueda predicarse su inclusión en la Ley de
Contratos del Estado. Y tampoco es un convenio colectivo,
al que convengan las reglas y los efectos de lo que
el art. 37.1 de la Constitución denomina "negociación
colectiva laboral". Tal vez, el acuerdo tripartito pueda
ser configurado como un contrato de Derecho público,
a cuya regulación resulten aplicables subsidiariamente
las normas generales sobre contratación. Bien distinta
es la naturaleza de los ANFC, así como de los convenios
estatales sectoriales o de los acuerdos específicos de
idéntico ámbito geográfico. Todos ellos forman parte de
la negociación colectiva propiamente dicha,
sometiéndose a la disciplina del ordenamiento jurídico laboral.
Por otra parte, la persona jurídica que gestiona la
masa patrimonial destinada a dotar de plena efectividad
al referido Acuerdo es la Fundación para la formación
continua [Orden Ministerial 4 de junio de 1993]. Entre
sus funciones, aparte de las de naturaleza contable,
destaca la de recibir los recursos de los fondos estructurales
de la Comunidad Europea destinados a formación de
ocupados (art. 3.1 ATFC), por lo que dicha entidad
gestiona una masa patrimonial. Los Estatutos del FORCEM,
a su vez, establecen los siguientes fines de interés
general: la administración y gestión de los Fondos con destino
a la formación continua de los trabajadores ocupados
como ente paritario estatal encargado de la organización,
gestión y ejecución de las acciones formativas
contempladas en el referido Acuerdo tripartito en materia de
formación continua de los trabajadores ocupados y en
el Acuerdo nacional de formación continua, así como
de otros fondos de origen distinto que le puedan ser
atribuidos; impulsar la inclusión de los criterios
orientativos para la elaboración de planes de formación, tanto
de empresas como agrupados, en los convenios
sectoriales o en los acuerdos específicos de formación;
realizar cuantas actividades decidan los órganos de
gobierno de la Fundación que tengan por finalidad la formación
continua, su desarrollo y perfeccionamiento y el impulso,
promoción y remuneración de los permisos de formación
a los trabajadores.
Para cumplimentar tal compromiso de financiación,
el Acuerdo tripartito prevé la puesta a disposición del
ente paritario de ámbito estatal que las partes firmantes
del Acuerdo nacional de formación continua designen,
de la cantidad resultante de aplicar el porcentaje,
pactado para cada ejercicio hasta 1996, a las bases de
cotización de formación profesional. En este sentido, y
para 1993, la Disposición adicional vigésima tercera de
la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1993, ordena la puesta a
disposición de dicho ente de la cuantía resultante de
aplicar un 0,1 por 100 a las bases de cotización de
formación profesional, cantidad que figura en el
Presupuesto de gastos del Instituto Nacional de Empleo. Tal
fondo queda sometido, en todo caso, a lo establecido
en el art. 81 del texto refundido de la Ley General
Presupuestaria, debiendo establecerse las bases que han
de regular la concesión de los citados fondos a la
Fundación para la formación continua, destinados a financiar
las acciones formativas acogidas al Acuerdo nacional
de formación continua.
En suma, si por fondo entendemos una masa
patrimonial afecta al fin de hacer frente a determinadas
obligaciones y derechos para cuya efectividad resulta ser
un instrumento fundamental, el sistema financiero
diseñado por el ATFC constituye un verdadero fondo. fondo
del que es predicable, tanto su carácter de instrumento
vinculado a la política de empleo, como el de poseer
carácter nacional.
Es por ello que tampoco podemos coincidir con el
criterio de la mayoría de que no estamos en presencia
de un fondo por el mero criterio formal que se defiende
en el texto aprobado. De ahí, por lo tanto, nuestra defensa
de la operatividad de la reserva que a favor del Estado
establece el art. 11.2 del Estatuto de Cataluña.
Esta tesis que mantenemos llevaría a un fallo distinto
del que se contiene en la parte dispositiva de la
Sentencia, que por lo expuesto y en mi modesta opinión
hubiera tenido que desestimar el recurso interpuesto por
la Generalidad de Cataluña.
Madrid, treinta de abril de dos mil dos.-Roberto
García Calvo y Montiel.-Firmado y rubricado.
Fuente: Boletin Oficial del Estado (BOE) Nº 122 del Miércoles 22 de Mayo de 2002. Suplemento del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional.